Месяц назад депутаты нижней палаты парламента приняли поправки в Кодекс об административных правонарушениях, которые устанавливают ответственность за незаконное проведение социологических опросов, затрагивающих общественно-политическую ситуацию в стране. Принятые поправки предполагают штрафы за проведение без аккредитации опросов общественного мнения по политическим темам. В преддверии активного избирательного периода 2014–2016 гг. (местные, президентские, парламентские выборы) остается актуальным вопрос о том, могут ли предусмотренные санкции напрямую затрагивать СМИ и отдельных блогеров, которые представят данные несанкционированных опросов?
Юрий Чаусов.Предыдущие циклы правового регулирования социологических опросов общественного мнения действительно были связаны с электоральными циклами. Однако, нормативные акты в этой области принимались не до, а после важных политических кампаний, то есть введение правовых ограничений было направлено на устранение посфактум тех последствий, которые влекло наличие альтернативных результатам выборов данных социологических исследований.
Так, первые ограничения на свободное проведение опросов общественного мнения в Беларуси были введены после президентских выборов 2001 года: 31 мая 2002 года было принято постановление правительства № 707 «О Комиссии по опросам общественного мнения при Национальной академии наук Беларуси». Данным актом была учреждена указанная комиссия и утверждено положение о ее деятельности. Председатель Комиссии назначается на должность решением Совета Министров по представлению Президиума Национальной академии наук. Постановлением Совета Министров от 29 августа 2002 года № 1174 председателем Комиссии назначен доктор социологических наук Игорь Котляров, который занимает эту должность и сейчас. Также было установлено, что лица, виновные в нарушении установленного порядка проведения и опубликования результатов опроса общественного мнения, относящихся к общественно-политической ситуации в стране, республиканским референдумам и выборам, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. В дальнейшем вплоть до 2005 года норм об указанной ответственности в законодательство не было введено. В период 2002–2005 годов деятельность Комиссии не имела подробного законодательного регулирования и в целом носила характер корпоративного контроля, направленного на обеспечение профессионального уровня и этики в работе социологических агентств.
Новый виток правового регулирования опросов общественного мнения пришелся на период после референдума 2004 года. Постановлением правительства от 8 ноября 2005 года № 1240 в положение о Комиссии были введены изменения относительно ее компетенции и полномочий. Теперь в качестве направления деятельности Комиссии был определен не только учет опросов общественного мнения, осуществляемый на уведомительной основе, но и аккредитация субъектов, которые занимаются проведением таких опросов, осуществляемая на разрешительной основе. С этого момента деятельность Комиссии приобрела характер властных полномочий, однако норма об ответственности организаций, проводящих опросы, была изменена: в качестве единственной меры ответственности было установлено лишение аккредитации решением Комиссии.
В настоящее время действует этот установленный в 2005 году порядок аккредитации. Сообщалось, что на ноябрь 2011 года аккредитацию в Комиссии прошли пять социологических служб, внесенных в специальный реестр Комиссии. Известно, что такую аккредитацию имеет Центр социологических и политических исследований Белорусского государственного университета и некоторые иные центры, однако единого списка аккредитированных и включенных в реестр служб ни в печати, ни сети Интернет комиссия не публикует. Такая непубличность в работе комиссии является, несомненно, упущением и объективно не способствует решению поставленных перед институтом аккредитации задач. В Беларуси в настоящее время действует свыше 10 агентств, которые проводят социологические исследования, но и о количестве обращений в Комиссию за аккредитацией информация не разглашалась.
Проведение социологических опросов в период выборов 2008–2012 годов зарубежными организациями (как ангажированными властью, так и близкими к оппозиции) с точки зрения необходимости получения аккредитации Комиссией не комментировалось, однако исходя из общей информации о деятельности указанных служб в числе получивших аккредитацию агентств зарубежные организации отсутствуют.
В 2006 году по указанию Президента правительством был разработан проект Закона Республики Беларусь «Об опросах общественного мнения». Этот проект предполагал введение в КоАП статьи об административной ответственности за нарушения установленного порядка проведения опросов и опубликования их результатов. Указанный проект закона так и не был принят (информация о его прохождении заканчивается рассмотрением в специально созданной рабочей группе Комиссии по правам человека, национальным отношениям и СМИ в марте 2007 года), однако тогдашняя формулировка статьи об административной ответственности, очевидно, стала предтечей той новеллы, которая сейчас была введена в КоАП.
Согласнопринятому 26 июня закону,КоАП дополнен статьей «9.28. Незаконное проведение опросов общественного мнения».В соответствии с ней проведение исследований и опубликование результатов опросов общественного мнения, относящихся к общественно-политической ситуации в стране, республиканским референдумам, президентским и парламентским выборам, без получения соответствующей аккредитации повлечет наложение штрафа в размере до 20 базовых величин, а на юридическое лицо — до 100 базовых величин. То же действие, совершенное повторно в течение одного года после наложения административного взыскания, повлечет наложение штрафа от 10 до 50 базовых величин, а на юридическое лицо — от 20 до 200 базовых величин.
Согласно формулировке объективной стороны правонарушения, административная ответственность будет наступать при наличии двух последовательных действий: 1) проведения исследования общественного мнения по общественно-политической ситуации в стране 2) опубликования результатов опроса, сделанного в рамках такого исследования. Тем не менее, исходя из практики, государственные органы будут трактовать как незаконную и первую составляющую данного деяния. Что касается привлечения к ответственности за одно лишь опубликование результатов опросов, проводимых с нарушениями, то оно крайне маловероятно. В то же время ответственность по законодательству о СМИ (например, в виде предупреждения) будет налагаться на такие издания, и, таким образом, законопроект существенно ограничит возможности зарегистрированных СМИ публиковать данные неаккредитованных агентств. Неопределенность формулировки «общественно-политической ситуации в стране» теоретически позволяет распространить этот вид ответственности на почти все социологические опросы (как республиканские, так и местные).
Исходя из актуального законодательства о распространении информации в интернете, правонарушением может считаться и опубликование результатов опросов на сайтах доменной зоны by. Размещенные в иных сегментах интернета сайты формально не находятся под белорусской юрисдикцией и не могут служить материалом для формирования объективной стороны правонарушения. Однако, в таком случае подобные публикации могут стать основанием для привлечения по другим статьям (например, дискредитация Республики Беларусь) либо для неформального давления на представителей этих информационных ресурсов внутри Беларуси.
Субъектом правонарушения могут быть как физические, так и юридические лица. При этом субъекты-нерезиденты Республики Беларусь так же будут подпадать под действие этой статьи КоАП в случае осуществления опросов и публикации их результатов внутри Беларуси. Дистанционные опросы (например, по телефону), вероятно, не будут трактоваться как совершенные на территории Беларуси и, соответственно, не будут подпадать под действие данной статьи, однако опубликование этих результатов с высокой долей вероятности будет также рассматриваться как нарушение.
В совокупности установленный размер административного взыскания, формулировка статьи и характер ее введения позволяют предположить, что в данном случае законодатель установил эту норму ответственности исходя из целей общей превенции. То есть в дальнейшем не предполагается массового привлечения к ответственности участников неаккредитованных социологических агентств. Скорее законодатель стремится ограничить СМИ в опубликовании данных опросов, а угроза возможной ответственности затруднит публичное обсуждение этих данных (в том числе в виде специальных аналитических материалов). Исходя из опыта применения подобных политически мотивированных видов административных правонарушений не следует ожидать большого количества административных дел данной категории.
Введение административной ответственности за данный вид правонарушений с большой долей вероятности будет сопровождаться изменением постановления правительства «О Комиссии по опросам общественного мнения при Национальной академии наук Беларуси» и иных связанных с ней актов. Как менее вероятный вариант следует рассматривать сценарий возобновления работы над законопроектом, аналогичным проекту «Об опросах общественного мнения» 2006 года. Возможно, что находящийся сейчас в администрации президента проект изменений в Избирательный кодекс (который должен быть принят этой осенью) так же будет более детально регулировать аспекты предвыборной социологии по сравнению с действующими правительственными постановлениями.
Можно предположить, что субъекты, ранее практиковавшие опросы общественного мнения предвыборного и иного общественно-политического характера, теперь будут с большей осторожностью относится к проведению таких исследований. Также следует ожидать, что, по крайней мере, сразу после вступления указанного закона в силу возникнут трудности с публикацией в белорусских СМИ результатов опросов, проводимых без аккредитации (в первую очередь зарубежными агентствами). Механизм самоцензуры СМИ тут будет аналогичен той осторожности, которую СМИ проявляют при публикации информации о деятельности незарегистрированных организаций, запрещенных в Беларуси.