Беларусь и Россия: в поисках оптимальной формулы отношений

Участники дискуссии:

Валерия Костюгова

Денис Мельянцов

Андрей Лаврухин

Андрей Лаврухин. Ныне действующие политические элиты РФ и РБ не устают бравировать успешностью и показательной гармоничностью отношений между Россией и Беларусью (особенно на фоне недавних конфликтов с Грузией и Украиной). Вы согласны с такой констатацией, или это всего лишь риторика, за которой скрывается что-то другое? Если скрывается, то что?

Денис Мельянцов. Не согласен. На протяжение всего процесса белорусско-российской интеграции (особенно после прихода к власти в России Владимира Путина) периодически возникали проблемные ситуации, которые нередко выплёскивались в открытые публичные конфликты (например, нефтегазовые или мясо-молочные «войны»). Повторяющиеся примеры таких конфликтов позволяют говорить об ограниченности интеграции, нежелании сторон отказываться от суверенитета в ряде сфер и о различном понимании сторонами смысла понятий «интеграция» и «союзничество». В сущности, белорусско-российское взаимодействие можно представить как патрон-клиентельскую конструкцию, в которой Россия получает лояльного геополитического союзника и демонстрирует таким образом себя в качестве привлекательного интеграционного центра, а Беларусь получает ощутимые экономические бонусы в качестве оплаты такой демонстративной лояльности.

В рамках таких правил игры стороны, несмотря на фактические разногласия, должны на риторическом уровне подчёркивать успешность своего интеграционного проекта, чтобы поддержать его позитивной образ в глазах собственных граждан и для внешних наблюдателей. 

Валерия Костюгова. Вероятно, если сравнивать белорусско-российские отношения с каким-нибудь бескомпромиссным идеалом политико-экономического союзничества или с наиболее продвинутым из современных союзом государств – ЕС – то можно отметить и высокую конфликтность белорусско-российского партнерства в рамках объединяющих их союзов, и ограниченности интеграции, и преобладание трендов на суверенизацию и национальное государственное строительство над трендами интеграции и наднационального институционального строительства. Однако, если поместить этот вопрос в надлежащий контекст, то оценки неизбежно сместятся: Россия окажется единственным союзником Беларуси, а Беларусь – самым близким союзником России. Да, между Беларусью и Россией то и дело случаются конфликты, но внешней политике Беларуси до недавнего времени была свойственна весьма высокая конфликтность, а Россия в последние годы не конфликтует, видимо, только с теми, с кем не имеет никаких отношений. Так, что на мой взгляд, лидеры России и Беларуси вынуждены «бравировать успешностью» – даже в моменты разногласий с союзником и недовольства друг другом.

Полагаю, что именно «вынужденность» белорусско-российского союзничества, замещение им провалов во внешней и внешнеэкономической политике, экономике и госуправлении, формирует завышенные ожидания от него и, соответственно, взаимное недовольство. При этом выгоды союзничества для России выходят далеко за границы демонстрации способности к союзничеству, и в гораздо большей степени экономические, чем принято считать в прессе, в то время как для Беларуси политические бонусы принято недооценивать, а экономические – сильно переоценивать.

А.Л. Денис, Вы говорите о различном понимании политическими элитами двух стран смысла «интеграции» и «союзничества». В чём именно, на Ваш взгляд, состоит это различие? В каких именно сферах страны (в лице их политических элит) не готовы «отказываться от суверенитета» (например), и чем такая неготовность отличается от неготовности, например, политических элит стран ЕС (там ведь тоже есть конфликты и национальные интересы)?

Д.М. Грубо говоря, Минск хотел бы видеть интеграцию с РФ как отношения равноправных союзников, а Москва мыслит, скорее, в формате «сюзерен-вассал». То есть, идя на создание полноценного военного и экономического союзов, Минск ожидает, что в обмен на военное прикрытие западных границ РФ Кремль будет поставлять Беларуси новейшие системы вооружения и включит белорусский ВПК в систему российских госзакупок. С другой стороны, если Беларусь создаёт с Россией экономический союз, то белорусское руководство ожидает полного доступа к российскому рынку без изъятий и ограничений и равнодоходных цен на энергоносители. Кроме того, Минск ожидает, что Россия, будучи военным союзником, должна хотя бы уведомлять белорусскую сторону о проведении операций, затрагивающих безопасность Беларуси (Крым и Донбасс). Россия же не считает нужным это делать. Но требует от Минска действовать в русле российской внешней политики.

Говоря о суверенитете, Минск не готов, например, отказаться от финансовой самостоятельности и ввести единую валюту в рамках ЕАЭС (разговоры об этом ведутся с конца 1990-х). Совсем недавно мы наблюдали яростное сопротивление созданию на территории Беларуси российской авиабазы. Внешняя политика официального Минска также имеет свои особенности. В частности, это ярко проявилось в ходе российско-украинского конфликта. Россия в свою очередь не готова к поставкам углеводородов в страны-члены ЕАЭС по внутрироссийским ценам. Да и в целом, Россия пока склонна применять протекционистские меры в рамках интеграционного объединения. ЕС в этом отношении – намного более продвинутый союз.

 А.Л. Денис, не кажется ли Вам, что ожидания Минска относительно равноправных отношений с РФ, мягко говоря, неоправданные? Достаточно сравнить численность населения (различие в 16 раз), объём ВВП (в 24 раза), геополитическое самоопределение (притязание на статус мировой державы vs притязание на нейтралитет), организацию экономик (рынок vs плановое хозяйство) и уровень экономических зависимостей, чтобы понять, что оснований для равноправия, увы, нет. В ЕС нет таких масштабных различий между главными игроками – именно поэтому равноправие между ними, пусть с оговорками, но возможно, и базируется оно в первую очередь на экономических интересах всех стран. Однако, чем больше различия между странами, тем более фигуральным становится равноправие и в ЕС. В целом, можно ли найти исторические примеры равноправных межгосударственных отношений при таких огромных различиях?

Д.М. Конечно, полного равенства возможностей и влияния у стран с такими разными потенциалами быть не может, но речь идёт об институциональном равноправии в рамках межгосударственного интеграционного процесса, а не о всём спектре двусторонних взаимоотношений. Институционное равноправие в рамках ЕАЭС вполне достижимо, если стороны будут придерживаться ранее достигнутых договорённостей и действовать по букве и духу союзнических отношений.

Возвращаясь к примеру ЕС, можно вспомнить таких разных по размеру экономик и политическому влиянию государствах как Германия и Эстония, которые, тем не менее подчиняются единым правилам в рамках союза и признают юрисдикцию Суда ЕС.

Примером двусторонних отношений, к которому в последнее время апеллирует ряд белорусских экспертов, когда речь заходит о желаемом формате белорусско-российских отношений, могут служить отношения США и Израиля. Эти государства также являются несравнимыми по своему экономическому потенциалу и военно-политической мощи, но, тем не менее, их культурно-исторические связи и интересы привели к формированию довольно тесного взаимовыгодного союза.

А.Л. Валерия, Вы утверждаете, что Россия больше заинтересована в сотрудничестве, чем Беларусь (если я правильно Вас понял), причём в большей степени экономически, чем политически, а Беларусь, напротив – больше политически, чем экономически. Это оригинальная мысль, которая противоположна мнению большинства экспертов (в том числе и Дениса) – не могли бы Вы пояснить её суть и сопроводить аргументами?

В.К. Нет, мои утверждения не так экстравагантны, как может показаться. Обычно считается, что России от Беларуси нужна демонстрация союзничества (или подтверждения права России выступать безальтернативным или почти безальтернативным центром влияния на постсоветском пространстве), а также линия военной обороны. Время от времени сюда присоединяются стремления россиян приватизировать некоторые белорусские предприятия. И будто этот пакет (центр влияния + оборона + перспектива овладения активами) Россия готова оплачивать кредитами, доступом к своему рынку и низкими ценами на энергоносители. Т.е. в интерпретации прессы интересы России в большей степени политические, а Беларуси – в большей степени экономические. Эта картина в самом грубом приближении, может, и справедлива, но упускает несколько важных моментов.

В частности, благодаря союзу с Беларусью (и Казахстаном) Россия может откладывать обустройство собственной государственной границы – как военной, так и торговой. Обустройство границы и само по себе дорогостоящее мероприятие, но важно и то, что Россия может не страховать свои товары, перемещаемые сухопутным путем через Беларусь, пользоваться союзными тарифами для своих транспортеров. Если суммировать расходы на пограничную инфраструктуру, белорусскую составляющую в транзитных тарифах и страховую в конечной стоимости российских товаров, то окажется вовсе не маленькая сумма, учитывая значение белорусского транзитного коридора в общем потоке экспорта РФ в ЕС. Например, все эти издержки Россия начала нести, когда Украина заключила торговое соглашение с ЕС. Закрыв свой рынок для украинских товаров Россия «отомстила» Украине, но не снизила эти издержки для себя. Я полагаю, что с точки зрения обустройства российских границ (сейчас мы говорим только об экономической составляющей такого решения, поскольку политическая в нём, несомненно, тоже имеется), Россия очень заинтересована в сохранении стабильности в Беларуси – по меньшей мере до тех пор, пока она не адаптируется в полной мере к потере Украины.

Белорусские бонусы от сотрудничества с РФ не являются строго экономическими вот в каком смысле. Дешевые энергоносители необходимы прежде всего для сохранения тяжелой белорусской промышленности, минимальные барьеры на российском рынке тоже служат этой цели, кредиты расходуются на финансирование убытков этой же самой тяжелой промышленности. Ценность тяжелой промышленности в нереформированном виде – как раз в основном политическая, и лишь затем – социальная. Белорусские власти не начинают реформы не потому, что персонал крупных заводов лишатся рабочих мест (ведь они сами де-факто препятствуют образованию новых рабочих мест), а потому что этот персонал легче контролировать политически, чем разнообразно трудоустроенных граждан без сверх-концентрации в одном месте под одним начальством. Фетишизация тяжелой промышленности носит идеологический и политический характер. И союзничество с Россией все еще позволяет удерживать ее на плаву без модернизации.  

А.Л. Валерия, нельзя с Вами не согласиться в том, что определённый экономический интерес РФ в отношениях с РБ есть. Вопрос, однако, заключатся в том, насколько он велик и значим в масштабах экономики РФ? Точнее, достаточно ли такого экономического интереса со стороны РФ для того, чтобы строить с РБ равноправные экономические отношения? Что же касается тезиса о том, что дешёвые энергоносители из РФ использовались РБ в политических целях (на поддержку управляемого электората на крупных госпредприятиях), то РФ никогда не выдвигала таких условий при выдаче кредитов – это целиком и полностью воля политического класса РБ и лично А. Лукашенко. То есть «политический интерес» – это результат белорусской (а вовсе не российской) «конвертации» экономической помощи в политическую. Более того, РФ на протяжении последних лет в унисон с МВФ и другими международными структурами, требует структурных реформ экономики РБ (например,Антикризисный фонд ЕврАзЭС уже давно выступает за ограничение кредитования белорусской экономики). Это я к тому, что со стороны РФ нет политических условий кредитования – они исходят из самой РБ. Отсюда возвращаюсь ещё раз к своему вопросу: достаточно ли экономического интереса со стороны РФ для того, чтобы строить с РБ равноправные экономические отношения, или всё же эти отношения основаны на асимметрии экономических и политических интересов, а потому неизбежно будут скатываться к т.н. патрон-клиентельской схеме, о которой говорит Денис? 

В.К. Судя по вопросам, из моих ответов могло сложиться впечатление, что мы с Денисом имеем какие-то серьезные расхождения в оценках белорусско-российских отношений. Это не так, я в этой беседе скорее уточняю реплики Дениса. Я не утверждаю, что поддержка тяжелой промышленности РБ входит в задачи России или что экономический интерес в отношениях с Беларусью преобладает в выработке кремлевской политики в отношении РБ. Нет, экономический интерес сопутствующий. Главная цель внешней политики России в постсоветском пространстве – быть (оставаться, стать) безальтернативным центром влияния. Цель, сформулированная таким образом, не подразумевает равноправия с союзниками. Вопрос о справедливости притязаний Беларуси на равноправие, равно как и вопрос справедливости притязаний России на безальтернативность и одностороннее влияние нельзя решить априори – именно политический процесс и ход развития белорусско-российских отношений покажут, чьи притязания реалистичней. Пока же мы видим, что в тех случаях, когда Россия готова учитывать интересы и притязания союзников, а также идти на компромисс с другими региональными и глобальными игроками, она сохраняет потенциал позитивного развития отношений, там же, где она такой готовности не проявляет, она упускает не только возможность союзничества, но и просто добрососедских отношений.

А.Л. Мне кажется ваши ответы на мои последние вопросы приблизили нас к понимаю сути той формулы оптимальных отношений между Россией и Беларусью, которую мы и обозначили в качестве цели этой дискуссии. С вашего позволения я интегрирую ваши идеи в одно целое, а вы меня поправите если я что-то упустил или неверно сформулировал. Итак, ключевыми факторами оптимизации белорусско-российских отношений и сохранения потенциала их позитивного развития на долгосрочную перспективу является ограничение притязаний России на эксклюзивное право быть безальтернативным центром влияния в регионе и имеющим привилегию одностороннего принятия решений (в обход процедур согласования с партнёрами, а также достигнутых  договорённостей, установленных «правил игры» и пр.). Залог успеха – в готовности России идти на компромисс с другими региональными и глобальными игроками, принимать решения коллегиально (путём согласования с партнёрами) и подчиняться единым правилам, нормам и процедурам в рамках всех интеграционных объединений и союзов. Если я ничего существенного не упустил, то у меня в этой связи два последних вопроса, ответы на которые могли бы придать искомой формуле оптимальных российско-белорусских отношений завершённый вид. Первый вопрос: кто или что, на ваш взгляд, могло бы заставить, подтолкнуть, помочь России прийти к пониманию и (что ещё важнее) достижению этой заветной цели? Мой второй вопрос касается роли и стратегии политического поведения Беларуси в этом контексте. Хотел бы обратить внимание, что ваши, Валерия, и Ваши, Денис, замечания, пожелания и рекомендации, имеют односторонний характер – все они адресованы исключительно России, в то время как Беларусь не упоминается вовсе. Так происходит потому, что Беларусь уже делает всё правильно? Или её статус в этом партнёрстве настолько производен от России, что говорить о самостоятельной и ответственной политической стратегии Беларуси нет смысла (изменения произойдут автоматически как только Россия сама «исправится»)? Если вы не отказываете Беларуси в самостоятельности и ответственности, то какая, на ваш взгляд, стратегия политического поведения могла бы помочь России прийти к пониманию необходимости построения полноценных и долгосрочных партнёрских отношений с Беларусью, а также способствовать оздоровлению ситуации в регионе в целом?    

Д.М. Как мне кажется, исходя из исторического опыта взаимоотношений между двумя странами, характера российской внешней политики и огромных различий в потенциалах (экономическом, политическом и т.д.), построение подлинно равноправных отношений даже в формальных рамках ЕАЭС будет идти долго и трудно. Поспособствовать этому процессу может длительный опыт взаимовыгодного взаимодействия и мер укрепления доверия. Россия должна привыкнуть к тому, что в рамках союза существуют юридически обязывающие правила, и их нужно выполнять, что субъекты союза – это не вассалы России, а суверенные государства со своими интересами. Содействовать этому процессу может и постепенная диверсификация внешнеполитических и внешнеэкономических связей Беларуси, что позволит ослабить одностороннюю зависимость и тем самым – усилить переговорные позиции. Должны также укрепиться и наднациональные органы ЕАЭС. Ухудшение экономической ситуации в самой России также может скорректировать её поведение в сторону большей «сговорчивости» во внешней политике и осознания ценности союзнических отношений.

Что касается Беларуси, то она придерживается достаточно рациональной в данных условиях стратегии – использует любые возможности для расширения поля для своего манёвра и сопротивляется любым попыткам ущемления своих интересов. Это предупреждает попытки России зайти слишком далеко в своей тактике давления. Эта стратегия на этапе формирования архитектуры ЕАЭС имела свой успех. Она может оказаться эффективной и на этапе настройки процедур в рамках союза и укрепления наднациональных институций, которые в свою очередь помогают балансировать влияние более крупного игрока, такого как Россия и отстаивать интересы более мелких субъектов ЕАЭС.

В.К. Внешняя политика Беларуси, выстраиваемая в последние годы в русле некоторой диверсификации внешнеполитических связей, безусловно укрепляет ее переговорную силу в отношениях с Россией. Вместе с тем, внутренняя политика этому вовсе не способствует, поскольку не укрепляет легитимность и экономическую независимость государства и, соответственно, не расширяет поле возможностей. Во-первых, Беларусь критически нуждается в безоговорочном признании Россией легитимности выборных органов власти, поскольку другие партнеры – ЕС, США – эту легитимность признают с серьезными оговорками, и Беларусь не совершает реальных действий, способных эти оговорки снять. Во-вторых, не решаясь снизить государственный контроль над экономикой, Беларусь остается в критической зависимости от российских кредитов, рынка, энергоносителей. В-третьих, принцип отбора и ротации кадров в Беларуси приводит к тому, что во многих сферах, включая производство, экономику в целом, медиа, культуру и даже представительство Беларуси в ЕАЭС, слишком велик расчет на Россию как на «старшего брата», который всегда «поможет» и слишком мало мотивации для изобретательности и самостоятельных усилий. Поэтому мне кажется, что усилий МИДа недостаточно. Кроме того, я как раз считаю, что чем лучше экономическое положение РФ, тем меньше ее зависимость от белорусского коридора, тем более она склонна к выталкиванию Беларуси (и не только) из союзнических отношений и разворачиванию собственных торговых путей и разнообразных контактов. И напротив, когда денег не хватает, потребность в Беларуси (и других странах СНГ) растет, или как говорит Денис, Россия «осознает ценность союзнических отношений», но тогда давление на союзников усиливается – в то время как союзники как раз начинают больше ценить суверенитет. Так что, если экономическая стагнация в России затягивается, на наш МИД возлагается едва ли посильная нагрузка. И здесь я согласна с Денисом: очень важно хотя бы частично ее распределить на белорусское участие в работе наднациональных органов ЕАЭС. Хотя еще важней – реформировать экономику и укреплять политические институты.