Принятие решений в современной системе госуправления: теоретические модели и прикладные технологии (II)

Стенограмма публичной лекции Андрея Дегтярева, которую он прочитал в рамках проектаBIPART под эгидой Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA) 3 февраля 2014 г. в бизнес-клубе ИМАГУРУ.

Андрей Дегтярев – исследователь и эксперт в области анализа государственной политики, профессор факультета политологии МГИМО (У) МИД России и факультета прикладной политологии НИУ ВШЭ.

----

Как выясняется, повестка крайне важна – и при реализации крупных решений совершают ошибки в определении проблемы и ее масштабов. Взять, например, стандартную проблему с бюджетными ресурсами. На Олимпиаду в Сочи сначала планировали потратить 15 млрд. USD, потом обнаружилась ошибка – и стало 20 млрд. USD, и, наконец, около 50 млрд. USD. Это тот случай, когда непонятно: эта повестка дня формулировалась с учетом наличных ресурсов, или в процессе исполнения мы ее переформулировали? Вместо недорогой олимпиады мы получили дорогую олимпиаду. На сегодняшний день это самая дорогая олимпиада за всю историю олимпийского движения. Она превышает стоимость летней олимпиады в Пекине. В общем, во время реализации проекта произошла смена приоритетов, подмен проблем и т.д.

Далее мы должны осуществить структурирование проблемы (problem structuring) – здесь задача состоит в том, чтобы выяснить, что такое проблема; в том, чтобы оформить ее в пространственно-временном континууме. Например, проблема искоренения коррупции в России – проблема в принципе нерешаема, а вот минимизация коррупции – решаемая. Многое зависит от определения проблемы, от ее границ, от ее иерархии среди других проблем, так как проблем много, а ресурсов мало. К примеру, закон в Москве о тишине, трактующий о том, что с 11 вечера до 7 утра в Москве должна быть тишина. Тишины там нет, тем не менее, проблема была в свое время сформулирована, а закон – принят. За тишину отвечает участковый милиционер, но поскольку у него есть обязанности раскрывать преступления, проблема тишины отошла на последние позиции. На уровне законодательном – она приоритетная, на исполнительном уровне – она последняя в ряду проблем.

Следующий уровень – разработка. Советник и аналитик должны заниматься прогнозированием последствий решений, последствий выбора альтернатив, то есть заниматься будущим. Здесь возникает оценка регулирующего воздействия (regulative impact assessment) – сегодня довольно мощное направление (в науке и менеджменте – прим. ред.). Дальше идут рекомендации: здесь должны быть представлены предпроектные рекомендации, которые советник преобразовывает в проект. От вопроса «что будет?» необходимо перейти к вопросу «как это сделать?». В рекомендациях должны содержать такие позиции, как адресные группы, ожидаемые результаты, средства достижения, – более конкретные, чем в прогнозной оценке. Наконец, начинается мониторинг того, что реализуется. Где должен быть советник – впереди аналитика? В принципе аналитик и советник должны быть впереди остальных, поскольку всю работу они выполняют на шаг раньше. После того, как советник спрогнозировал и структурировал проблему и дал рекомендации к предпроектому решению, командир выходит вперед, а аналитик «прячется за его спиной». Часто роли и проблемы перемешаны, и поэтому иногда происходит так называемый redesign – перепроектирование. Иногда происходит откат на предыдущую фазу. А иногда возникают ситуации, когда мы (в данном случае непонятно, кто именно имеется в виду под «мы» – прим. ред.) должны заняться экспертизой результатов, а лицо, осуществляющее решение, занимается контролем. Словом, важно понять, в отличие от индивидуальных решений, комплексные решения (имеются в виду коллективные решения – прим. ред.) предполагают функциональное распределение, и необходимо определить, кто за что отвечает и какую роль должен играть исполнитель, проектант или эксперт-аналитик.

Теперь я хотел бы несколько слов сказать о моделях (используемых при анализе решений и их разработке – прим. ред.). Имеются модели двух типов: концептуальные – это те, за которые получают Нобелевские премии, а также таксономические и практические, которые близки к мнемоническим правилам. Концептуальные модели – дадим общее представление о них. Существует известное количество теорий, которые делятся на два класса – холизм и активизм. «Холизм» – слово, производное от английского whole, то есть целостная теория; «активизм» – производное от актора, агента.

Можно строить модель принятия решения с точки зрения индивида. Взять, например, процесс принятия решений во времена Сталина. Обратите внимание, сколько в свое время внимания уделялось не работе бюрократического аппарата, а как работал Сталин, что он пил, ел, как курил, как он принимал ту или иную директиву. Народ где-то растворяется… На Красной площади у нас находится могила Неизвестного солдата и памятник Жукову – потому, что Сталин и Жуков были decision maker’ами.

Холизм предполагает такую схему примерно: у нас есть некая макро структура – это социальная структура общества либо политическая система, аппарат, что-то целостное. Эта структура задает коридор поведения того или иного игрока (чиновника бюрократического аппарата) и определяет его действия и поведение. Холистская схема хорошо нам известна из марксизма: имеется экономическая структура общества, система хозяйственных укладов, на которой также базируется социально-классовая структура, затем надстраивается политическая система, структурированная партиями «про» и «контра», и, наконец, идеология. Согласно данной схеме, базовая структура определяет поведение каждого из нас – и на уровне класса, и на уровне группы, и на уровне индивида. Например, партия – это политическая организация класса, во главе партии стоит лидер – вот вам, так сказать, знаменитая ленинская цепочка «вожди-партия-классы-массы». Массы формируют классы, классы выдвигают партию, партия выдвигает вождя. Нечто подобное существует в гендерном подходе. У нас никому в голову не придет построить гендерную модель принятия решения, а они популярны, например, в Скандинавии. Получается, нужно все решения делить на женские и мужские – кто принимал и так далее…

В 1970-е и 80-е доминировала рациональная объяснительная схема, отталкивающаяся от индивида. Индивидуальное поведение складывается в групповое, а групповое – в массовое. Логика прямо противоположна холизму. Мы принимаем решение на индивидуальном уровне, потом на групповом, а из группового формируется уже коллективное и массовое поведение.

К холистским концепциям относится известный системный подход. В книге Решетникова и Решетниковой система принятия решения трактуется с точки зрения структурно-функционального подхода, и policy cycle – вариант системного подхода. Система принятия решения состоит из элементов, эти элементы – по сути дела, политическая система. К примеру, в американской политической системе решение принимает Конгресс. Policy making закреплен за парламентом, а имплементация закреплена за исполнительной властью. Функция вынесения вердикта закреплена за судами. За каждым элементом системы закреплена функция. Это чисто холистский подход: система определяет функционал, функционал определяет линию поведения игроков.

То же самое мы видим в сетевом подходе (policynetworks) – он сейчас один из самых популярных и перспективных. При сетевом подходе старая теория групп интересов объединена в неформальные сети. Например, мафия – неформальная структура принятия решения.

Популярен также неоинституциональный подход, представленный в частности нобелевским лауреатом Дугласом Нортом. Элионор Остром, работающая в рамках этого подхода, получила Нобелевскую премию за исследования в области экономической организации (2009 – прим. ред.). Она придумала систему институциональных коридоров, в рамках которой правила игры определяют поведение игроков. Например, есть конституция, она создает формат принятия решений, нельзя нарушать конституцию и законы своего ведомства, этические кодексы и прочее. К слову сказать, современный спор о лоббизме связан с тем, что одни считают, что он не нужен России, т.к. если лоббистов ограничить, то с них, как и бизнесменов, начнут драть, как с Сидоровых коз, – требовать регистрации, аккредитации и т.д. Другие считают, что нужен этический кодекс чести, должны быть правовые и этические коридоры. Другие считают, что нужно создавать самоликвидное общество (система наподобие адвокатские палат), т.е. профессиональную корпорацию. Четвертые считают, что неплохо было бы и то, и другое иметь в ограниченных пределах. Существует рамочный закон о лоббизме в СНГ. Сейчас пятая версия закона о лоббизме разрабатывается, и я не знаю, каковы его перспективы.

Есть несколько активистских моделей – бихевиористская модель, где основной механизм принятия решения – так называемая психологические мотивации. Это стандартная модель, построенная по принципу «стимул – реакция». Я считаю, что бихевиористские модели до сих пор актуальны.

Наконец, имеются теории рационального выбора, о них немного было сказано ранее.

Упомяну еще инкриментализм – теория о борьбе игроков между собой, каждый из которых преследует свой шкурный интерес. Основная задача при принятии решения – не выбрать наиболее разумное, а победить в борьбе с другими. Борются носители интереса, побеждают сильнейшие.

Перейду к более практическим вещам. Первый из практических вопросов: какие практические технологии возможны на базе теории?

Есть два подхода к взаимодействию теории и практики – по сути, две школы в госуправлении. Первая школа называется best practice school, представителем является Лоуренс Ли. Эта школа базируется на опыте, на совокупности удачных практик. К примеру, имеются технологии местного самоуправления, которые хорошо сработали в каком-то муниципалитете. Эти технологии можно изучить и использовать в других случаях. У России в Зеленограде и Новосибирске есть сильные научные комплексы, которые достались еще от Советского Союза. Соответственно, там очень сильная составляющая, связанная с качественной образовательной политикой. Этот опыт может быть использован.

Вторая школа называется applied heuristics – прикладная эвристика. Здесь в качестве исходника выступает не опыт, здесь предполагается применение теории.

Я считаю, что возможны оба варианта построения технологии. Мы можем строить технологии на основе многократного применения определенного метода принятия решений, программы реализации того или иного решения. Типы моделей, которые сейчас на слуху – это технология экспертного обоснования, аналитические технологии, технологии экспертно-аналитической работы. Они предваряют процесс принятия решений. Обоснования решения – очень важная часть, это технология выработки самой проблемы, и, кроме того – выработки системы аргументов в пользу той или иной альтернативы. Взять пример с единым государственным экзаменом. Одни считают, что ЕГЭ нужен, другие – что нет. Нужен ЕГЭ усовершенствованный. Нужен ЕГЭ, соединяющий советский и современный опыт воедино. Первая технология – технология экспертного обоснования, вторая – технология проектирования, включающая анализ, диагностику и прогнозирование.

Написание проекта решения – сложная задача, но здесь есть масса методик. Есть аналитическая технология «ключа-замка», где нужно просчитать цепочки от факторов, порождающих проблему, до последствий. Что получилось с ЕГЭ, если взять русскую литературу? Вместо чтения 4-х томов «Войны и мира» Толстого теперь читают 4 страницы аннотации, где выделены основные сюжеты. Те, кто составлял ЕГЭ, не поняли, что самое главное – прочитать и осмыслить роман.

Третья технология – технология имплементации. Основная проблема имплементации – это перевод абстрактной программы на язык конкретных мер. Мера в виртуальной программе может быть очень красивой – например, создать 25 млн. рабочих мест. Та мера же мера в реальности может оказаться гораздо сложнее: каким образом создать эти рабочие места?

Четвертая технология – технология оценки, экспертиза результатов. Оценка регулирующего воздействия – это прогнозная оценка. А есть еще экспертиза результатов. Счетная палата, например, недавно признала деятельность корпорации «Роснано» неудовлетворительной. Она пришла к выводу, что убыток за прошлый год составит 23,5 млрд. рублей, а прибыль – всего около 2,5 млрд. Вот вам и нанотехнологии во главе с Чубайсом.

Технология оценивания. Что здесь наработано? «Ключ-замок» – это стандартная технология, при которой оценка работает на входе и на выходе. Вначале надо выяснить проблему. Как мы говорили, управленческая проблема может находиться во внешней среде, во внутренней среде, и даже в международном контексте. Например, появились международные товары, которые вытесняют товары национальных производителей. И первый вопрос здесь – об условиях и факторах, которые порождают эту проблему. Условия порождают проблему, проблема порождает следствие, вернее, проблема порождает массу других проблем. Определение цели – следующий шаг. Цель порождает другие цели, которые выступает в качестве виртуальных средств. И тут заканчивается виртуальная часть, которая называется «ключ» и которую теперь нужно вставить в замок. По сути дела, мы моделируем контекст, в котором принимается решение, проблему, которая является объектом решения, и мы должны построить древо целей, второй уровень которого выступает в качестве задач. Потом начинается реальная часть – это самое сложное, потому что на бумаге всегда легко работать. Речь об исполнении решения, когда проблема (им. в виду задача или задачи – прим. ред.) становится действием. Наконец, появляется результаты этих действий: действия порождают последствия, и они могут быть двух типов – минимизировать последствия проблемы, или наоборот, породить другие результаты, другие условия.

Давайте возьмем простейший пример с пенсионной реформой, которая сейчас широко обсуждается в России. У нас было три части пенсии: была так называемая социальная, страховая и накопительная. Сейчас перешли к двум частям: страховой и накопительной. В последнем случае что может получиться? По сути, мы перешли к пропорциональной пенсии – к ее расчету в коэффициенте. Каковы были условия? Официально это выглядело так: во-первых, бюджет пенсионного фонда. Он дико дефицитный, там примерно 10 млрд. долларов дыра. Вторая проблема – плохая работа негосударственных пенсионных фондов. Третья – сокращение доходной части бюджета. Четвертая – увеличение числа пенсионеров. Теперь вопрос: как снять проблему? Выбираем накопительную пенсию, она инкорпорируется во Внешэкономбанк, тот перераспределяет ее через свою систему – это Государственный банк Института развития – и средства попадают в Российские железные дороги, а также ряд корпораций, которые занимаются автомобилестроением. То есть появляются живые деньги для строительства кольцевой автодороги, БАМа, новых транспортных магистралей включая Транссиб. Бенефициарий – Государственный пенсионный фонд – убирается, и на передний план выходят Сбербанк, Внешэкономбанк, ряд других государственных банков. Теперь возникает вопрос о целях и средствах. Цели могут быть благородными: закрыть дыру, снять проблему. Средства выбраны не совсем адекватные, потому что это, по сути, конфискационная форма перераспределения. Но действия осуществлены, какие результаты ожидаются? Они могут быть позитивными на первой фазе: проблема ликвидирована, бюджет сбалансирован.

А какие могут быть негативные последствия? Прежде всего, утрата доверия к пенсионной системе, недовольство, потому что, во-первых, пострадали высокооплачиваемые работники, те, у кого был легальный заработок. У нас 20-30 % людей находятся в теневом секторе. Словом, все это может привести к тому, что те, кто платил налоги, их перестанут платить. И, во-вторых, появляется новое поколение, которое проходит социализацию в условиях конфискации, и уже придерживается такой модели поведения: от государства я ничего не дождусь, я лучше уйду в теневой сектор. То есть в итоге мы получаем поколение, которое ориентировано на альтернативную модель налогового поведения. Добросовестные налогоплательщики в пролете. Это – отдаленные последствия пенсионной реформы, которые мы вскоре получим.

А сейчас возьмем четыре сюжета о том, какие технологические задачи в России решены относительно неплохо. Первая – административное правительство, или кодовое название – эффективное правительство. Этот проект реализовывался в течение первого срока Путина. Это реформа организационно-институциональной системы.

Был задуман переход от вертикальной системы управления к государственной, или векторной. От системы соподчинения к системы разделения функций. У нас появилось три уровня управления: министерство, которое принимает стратегические решения. Во всех министерствах появился специальный департамент, который называется publicpolicy. Он занимается только крупными решениями, федеральными и целевыми программами и т.д. Появилась другая структура – агентство, которое должно было заниматься исполнением, и служба, которая должна была заниматься контролем и надзором. Частично эти функции выполняет Прокуратура.

Реформа провалилась. Нужно было сократить число министерств, аппарат управления и разделить между ними функции с целью их оптимизации. Четвертой задачей был переход от субординационной к координационной системе управления. К сожалению, здесь возникло как минимум три проблемы, преодолеть которые так и не сумели. Во-первых, в момент административной «горизонтализации» пошло выстраивание политической «вертикализации». Второй барьер – наша культура. Выше я говорил про bestpractice: в 1990 годы мы этим занимались под эгидой Министерства региональной политики; у нас было восемь пилотных регионов, по отношению к которым мы пытались применить опыт Швеции и Норвегии. Не получилось, потому что у нас другая культура, наш народ слаб в аспекте территориальной организации. Перед тем, как внедрять систему, нужно провести определенную подготовку: горизонталь и вертикаль одновременно строить не стоит. Культура согласования интересов тоже, увы, оказывается, не той. Конфликт связан и с групповыми интересами, и со статусом, не могли поделить деньги, влияние, зоны полномочий и прочее.

Вторая реформа – электронное правительство. Ставилась амбициозная задача построить информационно-коммуникативную систему, которая должна была решать три задачи: (1) доступность и транспарентность информации с точки зрения потребителя, (2) получение непосредственных услуг через эту систему, (3) информация об основных структурах, и обратная связь – внесение предложений. Что сработало? Есть «электронная Москва», которой я регулярно пользуюсь, есть системы во многих регионах. Из силовых структур – ФСБ, Служба внешней разведки, – никто информацию не дает, но Министерства социальной защиты, экономики и др. публикуют всю информацию. Наконец, предоставление услуг. Это сработало – не в полном объеме, но в плане доступа – почти в полном. Коммуникация с чиновниками работает: можно написать им. письмо.

Третья реформа – умное правительство, это так называемая оценка регулирующего воздействия. Здесь Министерство экономического развития, которое у нас довольно прогрессивное (там работают молодые, хорошо образованные ребята). Идея проекта – осуществление оценки регулирующего воздействия. Важная функция с точки зрения принятия решения – это прогнозная экспертиза, в которую входит сопоставление аргументов и контраргументов, оценка результатов решения, и прогнозная оценка. Выделены оценочные критерии: что есть хорошее решение, что есть плохое решение, что есть хорошее госуправление, что плохое. Стандартные три критерия – их называют «Е-Е-Е», это первый ряд критериев, кто заинтересуется, на портале politanaliz.ru, который создавался Даниилом Циганковым, есть много материалов, касающихся оценки регулирующего воздействия и моя статья по критериям. Итак, «Е-Е-Е» – это результативность (efficiency), эффективность (effectiveness) и справедливое распределение затрат (equity). Сейчас выделена система индикаторов в соответствии с этими критериями, сейчас их около 40, по которым оценивается эффективность региональной власти. По моему мнению, это очень сильный ход, потому что ранее было всего два критерия: лояльность и результаты выборов. Теперь уже есть транспарентный критерий, ВНП, уровень жизни, опрос общественного мнения. Это индикаторы, связанные минимум с двумя методами сбора данных: государственная статистика и опрос общественного мнения.

Четвертая реформа – открытое правительство. Эта позиция была заявлена, когда Путин пришел на третий срок. Открытое правительство – это, по сути дела, система создания делиберативной демократии, создания общественных советов по горизонтали и по вертикали. Они бывают двух типов: общественные консультативные советы и экспертные. Советы, состоящие из stakeholder’ов – участники той или иной сферы, например, минобороны, правозащитники и т.д. На территориальном уровне – это сильная система общественных палат, потому что их сейчас достроили. В том числе городские общественные палаты и молодежные общественные палаты. У нас есть общественные советы на всех трех уровнях: на федеральном, региональном и на местном. Есть еще экспертные советы на ведомственном уровне, то есть по горизонтали.

Если у вас есть какие-то вопросы, я готов на них ответить, спасибо.