Принятие решений в современной системе госуправления: теоретические модели и прикладные технологии (I)

Стенограмма публичной лекции Андрея Дегтярева, которую он прочитал в рамках проекта BIPART под эгидой Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA) 3 февраля 2014 г. в бизнес-клубе ИМАГУРУ.

Андрей Дегтярев – исследователь и эксперт в области анализа государственной политики, профессор факультета политологии МГИМО (У) МИД России и факультета прикладной политологии НИУ ВШЭ.

----

Проблема очень сложная, поэтому я задачу по ее полному изложению не буду ставить, поскольку это полноценный полугодовой магистерский курс. Кроме того, есть еще и практическая составляющая: мне самому пришлось позаниматься принятием решений, будучи депутатом городского парламента в 90-е годы, советником мэрии, а также советником министра региональной политики России – был такой период. Так вот, я хотел бы поставить сегодня три вопроса, нет, пожалуй, четыре. Они на первый взгляд довольно абстрактные. Первый вопрос – зачем и, может быть, почему нужны политические решения? По-английски это будет звучать:why? Кстати, ничего, если я иногда английские термины буду вворачивать? Потому что так же, как в менеджменте, – вы, наверное, знаете, там франчайзинг, мерчендайзинг, маркетинг и пр. То же самое сейчас произошло и происходит в русском языке с госуправлением и публичной политикой – интеграция и инкорпорирование многих терминов, таких, как имплементация. Кстати, недавно мне на кафедре английского языка, где как раз делают учебник для студентов по public policy management, говорят: «Ну а как implementation?» Я говорю: «Переводите простым русским словом “имплементация”». Поскольку уже вошел, в общем-то, термин в оборот.

Итак, первый вопрос: зачем и почему; второй вопрос я бы поставил так: кто будет принимать решение? Или кто их должен принимать? Это тоже не такая простая задача, и опять тут возникает вопрос, связанный со словом stakeholder. Это участник совместного действия. Что мы будем принимать? И ещё два вопроса, которые на закуску я бы оставил: как принимать, или каким образом? Но это уже третий вопрос, связанный в основном с проблемой типологической, то есть практикой принятия решения.

Итак, первый вопрос: зачем и почему? Это вопрос, который действительно стоит, наверное, озвучить, поскольку возникает проблема: что же, наши уважаемые руководители, руководители первого уровня – президент, премьер-министры России и Беларуси, губернаторы, руководители регионов, – неужели они не знают, как принимать решения? Неужели, так сказать, есть какие-то есть сложности? Такое ощущение, что они у нас рождаются готовыми decision-maker’ами – лицами, принимающими решения. Сразу хочу сказать: они не знают (как принимать решения – прим. ред.). Или знают, но не очень хорошо. Принимать решение – еще не значит принимать хорошее решение. Сколько у нас принимается решений, которые дают необходимые результаты, и сколько прямо противоположных– которые дают негативные, побочные результаты. Значит, первая сторона этого дела – это практический смысл. Он связан с тем, что очень много управленческих ошибок совершается именно в зоне принятия, проектирования, экспертизы, оценки результатов тех или иных решений.

Давайте приведем несколько исторических примеров и свежих примеров. Начало войны 22 июня 1941 г. – пример решения, связанного с оборонной политикой, с доктриной так называемого ненападения. Перл-Харбор – тоже, в общем, пример ошибок в принятии решения. Впоследствии из этих ошибок, между прочим, выросла доктрина превентивного удара. То есть Америка, которая первая получила Перл-Харбор, и Россия, которая получила 22 июня, стали искать в своей военно-стратегической доктрине новое крупное политическое решение – быть первыми. Раз нас ударили первыми, а мы пропустили удар – давайте быть первыми. И, наконец, Карибский кризис… Кстати, самая известная книга по принятию решения недавно переведена на русский язык. Называется она «Квинтэссенция решения» (“Essence of decision”), автором является Грэм Аллисон. Она посвящена всего 14 дням Карибского кризиса 1963 г., когда ставкой политического решения была судьба всей планеты. Решения, слава Богу, в итоге были приняты более-менее адекватные, иначе нас бы не было уже на белом свете. И, наконец, ввод войск в Афганистан в 1979 г. хорошо запомнился мне, моему поколению, – тогда я учился в аспирантуре. Он повлек за собой целую цепочку последствий: внутриполитических, геополитических, внешнеполитических. Ну и современные сюжеты – возьмите, например, нашу российскую политику. До сих пор обсуждаются последствия таких решений, как залоговый аукцион,и большинство, конечно, склоняется к тому, что это крайне неудачное решение во всех смыслах. Так думают даже те, кто является относительными бенефициариями. Неудачным решениям, которое едва не привело нас к социальному конфликту, являются закон о монетизации социальных льгот, который был потом отменен. Совершенно неудачное решение по пенсионной реформе – можем поговорить, если будет желание. Также совершенно неудачная реформа милиции и переименования ее в полицию – реформа на бумаге, которая привела к смене формы, но не содержания – я имею в виду милицейскую форму. Содержание работы это скорее даже ухудшило. И многое, и многое другое. Из последних сюжетов – реформа образования: реформа ЕГЭ (единый государственный экзамен – прим. ред.), который полностью сделан по лекалам западных образцов, а сейчас уже пошел откат к советскому варианту – в частности, опять будет большое эссе, которое будет считаться сочинением.

Значит, вот практическая проблема – проблема управленческих ошибок: как все-таки принимать решения, которые дадут скорее позитивный результат при минимуме побочных и негативных последствий? Как избежать крупных управленческих неудач, которые иногда очень дорого стоят? Дорого обходятся и тем, кто их принимает, и – особенно – тем, в отношении кого они принимаются. Государственное решение – это решение одного человека или группы товарищей, как это происходило с Карибским кризисом; Овальный кабинет Белого дома – узкий круг Кеннеди, и Политбюро ЦК КПСС, где были ястребы и голуби. Этот баланс сил двух небольших элитных групп влиял, по сути, на судьбу человечества.

Еще я хотел бы сказать о теоретической стороне вопроса – в самых общих чертах. Это тематика, по которой, наверное, за последних сорок лет – в 1969 г., Кеннетe Эрроу была вручена первая Нобелевская премия (в действительности премия была вручена в 1972 г. – прим. ред.). Хотя К. Эрроу– специалист не только в области принятия решений, многое из того,что он делал, имеет отношение к теории рационального выбора. Кстати, всего было вручено 7 Нобелевских премий, 4 из которых получили экономисты, 2 – политологи и 1 – психолог. Я их перечислю: четыре экономиста – это Кеннет Эрроу (1969), Гэри Беккер (1992 – прим. ред.), Джеймс Бьюкенен (1986) и Дуглас Норт (1993), который тоже имеет отношение к рациональной концепции принятия решения; два политолога – Герберт Саймон (1978) и последняя премия Элинор Остром (2009); наконец психолог Даниэль Канеман (2002). Впрочем последние три премии – все же по экономике.

Возникает вопрос: почему так много Нобелевских премий, и так мало успехов на практике? Скажу так: наверное, потому, что существует приличный разрыв между теоретиками и практиками. Теоретики часто живут в своей башне из слоновой кости, хотя у Саймона, например, ситуация была прямо противоположной – он был управленческим консультантом. А вот Элинор Остром – типичный профессор, который, так сказать, дальше своего кабинета никакой системы принятия решений не наблюдал. А практики, с другой стороны, и сами с усами – они говорят, что теория сама по себе, а управленческий опыт гораздо важнее. Вот где-то здесь, наверное, находится конструктивная перспектива – в попытке соединения того, что наработано теорией, и того,что делают наши уважаемые практики.

И здесь первый ключевой вопрос, который я хотел бы поставить: а что вообще понимается под решением? Что такое решение? Является ли таковым, например, решение выпить чашку чая, или, скажем, выбрать между чаем и кофе. Это уже касается концепции рационального выбора. Самое распространенное определение принятия решения – это выбор из как минимум двух альтернатив, альтернативных вариантов. Хотя имеется и такой вариант решения: решать / не решать, decision / no-decision. Так или иначе, возникает вопрос: кто эти альтернативы формирует, готовит? Это раз. Если это альтернатива tea/coffee, тогда понятно: кто-то готовит tea/coffee, а кто-то выбирает. А если речь идет о политике, то там – масса народа, которая выполняет самые разные функции: одни готовят решения, другие исполняют, третьи контролируют, четвертые являются потребителями (или жертвами) этих решений. Мне кажется, это определение, которое происходит из теории рационального выбора, тремя представителями которой являются вышеперечисленные мною. Кстати, марксистская школа рационального выбора – это Кеннет Эрроу, Чикагская неоклассическая школа – Гэри Бэкер и Вирджинская школа – Джеймс Бьюкенен. Они все стремятся интерпретировать решение как выбор, rational choice – рациональный выбор.

А как быть с эмоциональным выбором? Ведь таких решений на горячую голову принимается очень много, особенно в кризисных ситуациях. Например, события в Киеве: сперва принимается решение, потом ищутся виновные, стрелочники, явно под горячую руку, когда мало возможностей выбирать. Сейчас вообще часто компьютер принимает решение на основе рационального выбора: люди вводят данные, а дальше он уже сам работает. В общем, здесь возникает масса проблем, во-первых, выбор чего? Что такое альтернатива? Во-вторых, кто эту альтернативу потом будет реализовывать? Вариант принятие решения – подписание закона, указа, постановления правительства и так далее. Второй вариант: решение – это электронное голосование, секунда, когда давят на кнопку или поднимают руку. Тогда тоже непонятно, что это за решение, когда задача – надавить на кнопку. Хотя можно посмотреть на депутатов Госдумы, как они пляшут пляской Святого Витта, когда нужно набрать 226 голосов – это арифметическое большинство, а в зале находится, например, 40 депутатов. Вот они и пытаются не на одну кнопку надавить, а сразу кнопок на 50 нажать – тогда задача усложняется. Уже не одномоментный акт, а 50 одномоментных актов надавливания на кнопку. Или опять же, что такое подписание важных документов? Борис Николаевич Ельцин подшофе подписывает пачку документов у трапа самолета– известная ситуация. Или другой вариант: он лежит под капельницей, а наш замечательный Анатолий Борисович Чубайс имеет такой «геркулесовский» штамп– помните, как в «Золотом теленке». И, стало быть, главы администрации президента использует факсимиле по необходимости.

Словом с нашим определением (управленческого решение через рациональный выбор – прим. ред.) имеется масса сложностей, это определение достаточно красивое для того,чтобы быть правильным. Есть другое определение. Кстати говоря, многое зависит от дисциплинарного подхода: психологи, например, больше говорят про волевой акт. То есть не рациональный выбор, а иррациональный, или экстрарациональный – non-rational, irrational, extrarational (последнее время термин «экстрарациональный» чаще используется). А вот социологи говорят, что решение – это проект социальной деятельности, который включает в себя как минимум три компоненты: во-первых, обоснование целесообразности, во-вторых, целеполагание – должно быть древо цели в решении, и целедостижение – не только акт выбора проекта, но и реализация этого проекта, то есть имплементация. Таким образом, у нас как минимум два варианта: решение как мгновенный акт, буквально акт, и решение как процесс, который включает много актов – акт подготовки решения, акт утверждения решения, акт реализации решения, – это как минимум. Я склоняюсь к тому, что истина где-то посередине, хотя тот же Саймон, Нобелевский лауреат, полагал, что в английском языке можно management и decision использовать как синонимы. Я написал по-английски: "This terms are interchangeable notions". . То есть эти термины являются взаимозаменяемыми – менеджмент и решение. И в его (Саймона – прим. ред.) доктрине административной науки управление и принятие решений – одно и то же.

Возвращаясь к расширительной трактовке решения, повторюсь, что истина где-то посередине, поскольку, конечно же, есть какие-то ключевые звенья в процессе принятия решения, и очень многое зависит от ролей. Какую роль мы играем в этом процессе? Ролей очень много, я уже перечислил часть из них. Давайте мы подсчитаем с вами. Прежде всего, есть те, то реально имеет легальную, легитимную силу подписывать какие-то решения и голосовать в их пользу. Это decision-maker’ы в политике, в государственном управлении, располагающие определенными властными полномочиями. Таких людей не так уж и много, взять, хотя бы, на уровне Москвы – это всего лишь 36 человек. Это мэр Москвы, имеющий право подписывать указы и постановления мэра, и 35 депутатов, имеющих право голоса.

Кроме того, имеется аппарат, который создает подзаконные акты, то есть реализует решения второго, третьего уровня, так называемые secondary decisions. Андерсон, один из наиболее известных специалистов, из университета Техаса, написавший известный учебник “Public Policy Making: An Introduction”, полагает, что есть первичные и вторичные решения (отмечу,что большинство магистерских учебников сопровождаются подзаголовком “An Introduction” – введение, потому что речь идет о сложной, комплексной дисциплине, так что здесь можно взять только азы, остальное – практический опыт). Итак, первичные – это скорее решения политического типа, решения первых руководителей, избранных, “elected or appointed”. А есть решения вторичные – это, например, когда министерство финансов передает какой-то документ, бюджет, например, регионального уровня – и исполнение бюджета идет по лекалам федерального бюджета. Налоговый бюджет, например, планы сбора налогов на местах – еще один пример решения низового уровня. Но эти решения, так сказать, подчинены стратегическому решению.

Наконец, есть исполнители – те, кого называют state-level bureaucracy, те, кто является низовыми чиновниками, которые в прямом смысле оказывают государственные услуги. И фактически народ наш знает не президента Путина, а чиновника, который выдает бесплатную путевку пенсионеру раз в пять лет для поездки в один из санаториев. И вот этим исполнителям судят о государстве в целом. По милиционеру, который берет или не берет штраф, обеспечивает безопасность или обеспечивает ее плохо.

И, таким образом, получается, что есть первые фигуры – давайте еще раз попробуем перечислить нескольких их них, потому что от ролей очень многое зависит. Лица принимающие или утверждающие важнейшие решения – ЛПР – это, как я уже сказал, наши политические руководители (последующие роли изображаются в виду схемы – прим. ред.). Есть также лица, исполняющие решения – это все ЛПР в широком смысле. Есть у нас с вами третья категория – лица, готовящие, разрабатывающие решения, – консультанты и советники. В-четвертых, у нас есть лица, оценивающие решения, или анализирующие их, – это аналитики. Есть лица, контролирующие решения – прокуратура, Счетная палата и др. Шестая категория – это лица, технически обеспечивающие решения. Вот у нас, кстати, есть такие фигуры – управление делами. Они вроде бы не принимают решений, они должны заниматься гаражами, канцелярскими кнопками и т.д. Но вот когда в 1990-е годы, если вы помните, Ельцина подвергали импичменту, большую роль играл Павел Павлович Бородин, который контролировал квартиры и участки на Рублевке и многие другие блага. И импичмент этот проходил при активном участии Павла Павловича. Причем после того, как вмешался Павел Павлович – импичмента не стало, видите как. Вроде бы, всего лишь управляющий делами, однако располагал колоссальными ресурсами. То есть какие-то решения, документы, вот этими техническими работниками тоже рулятся. Есть еще одна группа товарищей – лица, влияющие на решение. Свою академическую деятельность я совмещаю с практической работой – в частности я являюсь вице-президентом национальной Лиги специалистов по взаимодействию бизнеса и государства. Она включает в себя очень крупных лоббистов, в основном вице-президентов банков и корпораций, которые занимаются как раз оказанием влияния на принятие решений. Причем эта деятельность в 10 странах мира легализована, есть законы о лоббизме и так далее. Есть у нас, наконец, лица, потребляющие решения или являющиеся жертвами этих решений, – это мы с вами, рядовые граждане, по отношению к которым, между прочим, все эти решения принимаются. Взять, к примеру, госбюджет. По большому счету, президент не сам для себя его утверждает,а для всего населению Российской Федерации.И Конституция – это не только конституция Ельцина или Румянцева, это Конституция всех граждан РФ.

Значит, нам очень важно определить ролевые функции. Какую и кто роль играет в процессе принятия решения?

Нужно принимать во внимание, что принятие решения распадается на три задачи, которые могут быть важны, прежде всего, для специалистов. Во-первых, решение с точки зрения его обоснования. Кстати говоря, иногда лучше не принимать необоснованное решение, лучше воздержаться– здесь работает принцип «хотели как лучше, получилось как всегда». Итак, первая часть – ex-post facta – это до того как появился проект. По сути дела,это экспертное обоснование (или экспертно-аналитическое обоснование). Вторая часть, которая часто называется ex-ante – это когда мы переходим к анализу и проектированию. Если говорить о принятии решения, то это, прежде всего, проектирование, а тот, кто готовит решения, называется проектировщик – project producer. Третий блок называется «ongoing» – по-русски это «решение, которое уже происходит», имплементация. На этом этапе, мы от проектировочной деятельности переходим к реализации и исполнению решения. Здесь в игру вступают чиновники, исполнители разных уровней.

Если на первом этапе важно обоснование целесообразности решения, потому что если нет целесообразности, тогда не нужно связываться с этим решением. Вторая задача – проектирование, где нужно строить систему целей и средств, по сути, древо цели нужно построить. Основная задача здесь – целеполагание. Проект предполагает две части – это цели и проект средств, или второй уровень целей. И третий часть – это целедостижение, когда у нас началась работа и начинаем производить кооперативную деятельность, не виртуальную а реальную.

Итак, решение предполагает: (1) обоснование целесообразности (надо ли вообще принимать решение?); (2) построение системы целей и средств – по сути, древо цели нужно построить; (3) решение «в реале», когда мы переходим к постпроектной деятельности, то есть мы начинаем производить кооперативную деятельность, не виртуальную а реальную. Соответственно три фазы: предпроектная, проектная и постпроектная.

А теперь я хотел бы показать это на примере схемы «политико-управленческий цикл». Я думаю, многие уже работали с этим циклом. Там вспоминают о работе лица, принимающего решения, а мы пока с вами, в основном, не депутаты и не президенты, хотя, может, в зале есть и таковые – бывшие депутаты, бывшие президенты, или будущие депутаты, будущие президенты, это вам тоже пригодится. В учебнике вы найдете рассуждения о том, что должен делать политик. Для нас гораздо важнее вопрос, что должен делать аналитик и советник, потому что большая часть нас работает в сфере интеллектуального обслуживания. Какие мы выделяем фазы или этапы нашей работы?

Их, как правило, выделяют пять, так называемая пятичленка.Первая часть – это, как правило, построение повестки дня (agenda setting). Вначале нужно построить политическую повестку. Повестка – это комплекс проблем, которые могут находится где угодно, например, внутри нас, касаться здоровья. Борис Николаевич и его проблема с алкоголизмом – это была проблема для всей страны в аспекте повестке. Есть проблемы, находящиеся вне нашей внутренней социальной среды, например, глобальный финансовый кризис. Проблемы, которые находятся в социальной среде – качество жизни, уровень жизни, вопросы оптимизации управления и пр. Видите, могут быть проблемы, находящиеся в разных средах и разных сферах: повестка экономической, социальной, внутренней политики. Итак, необходимо определить комплекс проблем, которые нам надо решать, и которые мы можем решать. Вторая составляющая состоит в том, что мы должны разработать не менее двух альтернатив (policy formulation). Третье – мы переходим к утверждению решения (policy adoption), выбираем единственный вариант решения, делаем окончательный выбор, и решение приобретает легитимную, легальную силу. Бумажка становится законом, нормативно-правовым актом. Все юристы такие решения называют правовыми актами. Термин «решение» у них не очень популярен.Четвертая фаза – реализация и имплементация. Пятая фаза – оценка результатов осуществления решения.

Завершение следует