Техническая помощь в Беларуси: проигрывают все

Сегодня является бесспорным факт, что страны Центральной и Восточной Европы и страны Балтии добились большего успеха в построении рыночной экономики и повышении уровня доходов своих граждан, чем страны СНГ. Однако достижения этих стран в построении институтов рыночной экономики и гражданского общества во многом были бы гораздо скромнее без помощи правительственных и неправительственных организаций и их технической поддержки.

В то же время существует море литературы с критикой программ технической помощи. Американский план Маршалла был прародителем современной концепции помощи развитых стран неразвитым или развитым «неправильно» (случай трансформационных экономик). Однако своим успехом он обязан принципиальным различиям между американской помощью разрушенной войной Европе на восстановление рыночной экономики и современной помощью странам Африки, Латинской Америки, СНГ на построение институтов демократического общества и рыночной экономики.

Именно отсутствие спроса со стороны реципиентов (получателей помощи) на рыночные и демократические институты обусловило низкую эффективность большинства программ технической помощи. Слабое представление и идеализирование желания перемен, подход со стороны западных стандартов к «местным князькам» Африки, Латинской Америки и стран СНГ обусловили коррупцию, воровство, нецелевое использование и главное – отсутствие перемен в реформируемых странах. Более того, отсутствие привязки дальнейшей помощи хоть к каким-то положительным изменениям привело к тому, что многие бедные страны и не хотят никаких изменений, живя от одной программы помощи к другой и подсаживаясь на иглу «aid-seeking» – по аналогии с rent-seeking (т.е. поиском и распределением незаработанных доходов и ресурсов).

Тем не менее несмотря на то, что существует обширная критика программ технической и гуманитарной помощи, отрицать ее необходимость представляется бесперспективным и даже вредным. Процесс перемен в бывших социалистических государствах дает развитым странам уникальную возможность разработки эффективных программ помощи. Он также предоставляет возможность установить новое и современное партнерство, подходы к финансированию развития.

Естественно, что наиболее эффективной техническая помощь является в самом начале перемен, когда в реформируемой экономике существует низкий уровень жизни и страна сталкивается в основном с негативными последствиями либерализации экономики. По мере откладывания реформ «для создания необходимых предпосылок» и их осуществления по принципу stop and go эффективность технической помощи начинает резко снижаться, поскольку доноры могут элементарно не успевать за изменениями в стране, возникает опасность появления чехарды правительств и отдельных чиновников, и становится непонятно, кому помогать, с кого спрашивать и как измерять результаты.

Страны СНГ, как и во многих других случаях, представляют уникальный case study по сравнению со странами ЦВЕ. В странах ЦВЕ элиты четко знали, чего хотели, там в основном существовал консенсус о направлениях и глубине изменений. Спрос на новые правила и институты был подкреплен соответствующим предложением со стороны донорских организаций. В результате получилась эффективная связка. Донорское сообщество, с его широкой «линейкой» программ помощи – от тренингов до льготных кредитов и займов, предоставляло «плечо» для смягчения и адаптации структурных и ценовых шоков. Намерение вступить в Европейский Союз открыло для стран ЦВЕ уникальные возможности доступа к его структурным фондам, стимулировало другие фонды и международные организации на оказание самой разнообразной помощи, что позволило провести второй и третий этапы реформ, касающиеся реформы инфраструктурных отраслей, здравоохранения, образования и пр.

В странах СНГ не было четкого понимания, что, как и зачем нужно реформировать. В результате часть стран привлекла огромное количество ресурсов, которые затем были «утеряны» (случай России с «потерянными» кредитами МВФ, многочисленные случаи нецелевого использования программ фонда Сороса и пр.), или они были элементарно «проедены» (куплены устаревшие компьютеры, обучены эксперты, навыки которых востребованы исключительно донорами и совсем не нужны внутреннему рынку и т.д.).

По мере успехов в построении «управляемых и суверенных демократий» в отдельных странах СНГ модели предоставления технической помощи и ее объем начали меняться.

Однако вернемся к Беларуси. Беларусь является уникальной страной региона, которая официально, почти с самого начала отказалась от протянутой руки помощи Запада. Кроме того, сворачивание реформ, начатое с 1995-1996 гг., элементарно закрыло дорогу для многих фондов и международных организаций. Последующие действия правительства в виде указов и декретов по регистрации всей технической помощи, необходимость ее одобрения со стороны Администрации президента, непротиворечия ее характера национальным интересам (а любая критика, даже конструктивная, действующей модели уже априори против страны и ее народа), обязательности согласования любого семинара и приглашенного иностранного лектора с вышестоящими органами практически вывело Беларусь из мировых цивилизованных процессов оказания грантовой и технической помощи.

Однако до анализа направлений, объемов, эффективности и издержек упущенных возможностей для начала давайте посмотрим, что такое техническая помощь вообще и в каких формах она может предоставляться.

Официальная помощь стран-доноров предоставляется влиятельнейшими международными организациями (Всемирным банком, Организацией Объединенных Наций, Агентством США по международному развитию (USAID), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и др.), европейскими программами TACIS и Европейской политикой добрососедства (ENP), правительствами отдельных странам (например, Норвегии, Германии, Швеции, Швейцарии, Японии, Великобритании, Канады, Польши и пр.), а также неправительственными донорами, такими, например, как частные немецкие, американские и др. фонды.

Вся помощь предоставляется в виде консультаций, займов, грантов, стажировок и т.д. Среди основных направлений официальной помощи и помощи неправительственных организаций можно выделить* :

гранты на двусторонней основе (денежные переводы на безвозвратных условиях);

займы на двусторонней основе (займы, выдаваемые правительствами или официальными учреждениями, которые имеют грантовую составляющую в размере не менее 25% и подразумевают возврат средств в конвертируемой валюте или ее заменителях);

взносы в многосторонние институты, представляющие собой финансирование на льготных условиях, которое получают от членов Комитета содействия развитию (КСР) многосторонние институты в форме грантов или пожертвований;

другие официальные денежные потоки – транзакции в официальном секторе, целью которых не является развитие, или их грантовая составляющая находится на уровне ниже 25%;

частные денежные потоки, т.е. денежные потоки на рыночных условиях, финансируемые за счет ресурсов частного сектора. Сюда относят изменения в правах владения частными долгосрочными активами, находящимися в собственности резидентов определенной страны;

прямые иностранные инвестиции – инвестиции резидентов государств – членов КСР, направленные на получение устойчивого участия в управлении (как минимум 10% голосующих акций) предприятием, расположенном в стране-реципиенте;

портфельные инвестиции на двусторонней основе. Сюда входят банковское кредитование и покупка облигаций, акций и недвижимости в странах-реципиентах со стороны резидентов-государств – членов КСР;

портфельные инвестиции на многосторонней основе: к данной категории относят транзакции частных банковских и небанковских учреждений из государств – членов КСР в ценные бумаги, выпускаемые многосторонними институтами;

частные кредиты на поддержку экспорта: займы, выдаваемые странам-реципиентам организациями частного сектора стран – членов КСР, направленные на развитие торговли и обеспеченные государственными гарантиями;

чистые гранты (нетто-гранты) от неправительственных организаций – это частные гранты, которые осуществляют неправительственные организации и чистые дотации от государственного сектора.

Среди основных принципов оказания финансовой и технической помощи можно выделить следующие:

партнерство – т.е. участие страны-реципиента в донорской программе с целью повысить ее ответственность и предоставить помощь исходя из целей и потребностей самой страны-получателя. Соблюдение данного принципа означает политику, направленную на полноценное партнерство с местными властями, а также гражданским и частным сектором;

эффективность – т.е. мониторинг, оценка и систематические изменения в проектах и программах с целью повышения их результативности и эффективности;

параллельность и дополняемость – т.е. политика помощи должна быть вспомогательной по отношению к экономической и социальной сферам;

прозрачность – максимальная открытость информации о проекте, его целях и задачах, участие «третьего сектора» и академических учреждений в общественном обсуждении.

А что происходит в Беларуси? Как результат отсутствия прогресса в построении рыночной экономики, огромное количество программ международных донорских организаций не работает в Беларуси. Более того, с 2001 г. свернуты программы ЕБРР; МВФ занимается только макроэкономическим мониторингом, не оказывая поддержку в рамках программы stand-by, которая значительно помогла нашим западным соседям; Всемирный банк имеет только один долгосрочный проект в рамках борьбы с последствиями чернобыльской катастрофы. Многие иностранные организации даже не представлены в Беларуси.

При этом достаточно посмотреть на наших соседей – Украину, Россию или Молдову – чтобы, как говорится, почувствовать разницу. В следующей статье этого цикла будут приведены некоторые данные по объему привлекаемой помощи Беларусью и этими странами. Пока достаточно сказать, что разница только в грантовых, т.е. безвозвратных проектах, составляет десятки (!) раз. Эти деньги – по сути, те же иностранные инвестиции, поиском которых так озабочено правительство. При этом семинары и конференции, пусть и не в таком объеме, как это могло быть, всё равно проводятся, причем зачастую за рубежом. То есть отели и рестораны, аэропорты и бизнес-центры именно Литвы, Украины или Германии получают дополнительные деньги. Уникальное, чисто белорусское отношение страны к техпомощи приводит к тому, что здесь не реализуются проекты именно технической помощи, с их направленностью на создание финансовой инфраструктуры (банки микрофинансирования и пр.), поддержку частного сектора – туризма, сельского хозяйства, МСП, на реформы и инвестиции в энергетику, транспортный сектор и пр.

Таким образом, очевидно, что роль и значение технической международной помощи в стране недооценивается. Хуже то, что в белорусском обществе усиленно пропагандируется мысль о том, что западная помощь накладна по обслуживанию и неэффективна по содержанию, усиленно приводится пример России с ее огромными платежами по обслуживанию внешнего долга, который был образован во многом благодаря нецелевому использованию предоставляемых займов.

Государственные средства массовой информации подчеркивают, что в случае начала радикальных рыночных реформ Беларусь останется одна со всей сложностью социальных программ и необходимых выплат. Эти и другие мифы о вреде, кабальном и неэффективном характере финансовой и технической помощи со стороны организаций-доноров глубоко ошибочны по своей природе и вредны идеологически.

К направлениям работы международных организаций и фондов у нас и в странах-соседях, к недостаткам текущей политики, как со стороны Беларуси, так и со стороны доноров, к возможному месту Беларуси в их будущих программах помощи мы вернемся в следующих публикациях.

-----------------------

* World Development Indicators, 2001, Word Bank, Washington DC.

 

Метки