Саммит ЕС по вопросам миграции: итоги и последствия

Концепция «региональных платформ для высадки»

29 июня 2018 года на саммите ЕС в Брюсселе была достигнута договорённость между европейскими государствами по вопросам миграции.

Следует отметить, что нелегальные пересечения границ и количество заявлений о предоставлении убежища намного уменьшились по сравнению с предыдущими годами: от более чем миллиона в 2015 году до примерно 172 000 в 2017 году. Этому во многом поспособствовали сделки с Турцией и Ливией. Но политика миграции остаётся несогласованной между странами ЕС. Более того, кризис беженцев усилил антимиграционные партии в Европе. Следовательно, новые решения миграционного кризиса связаны скорее с поискрм развязок внутриевррпейских противоречий, уже приведших к Брекситу и подрыв солидарности между Брюсселем и центральноевропейскими странами.

Одним из новых пунктов соглашения является создание закрытых центров по приёму мигрантов в рамках ЕС. Поскольку открытие таких контролируемых центров должно происходить на добровольной основе, расположение центров и основы их функционирования остаются неясными.

Также странам в Северной Африке и на Ближнем Востоке будет предложена финансовая помощь ЕС в обмен на согласие создать центры, которые называют «региональными платформами для высадки». Такие платформы, которые были инициированы Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международной организацией по миграции, должны позволять различать экономических мигрантов от просителей убежища. Предполагается рассматривать прошения мигрантов о предоставлении убежища до того, как они достигнут границ ЕС. Главы стран ЕС поручили своим министрам и Европейской комиссии «быстро изучить концепцию региональных платформ для высадки».

Однако многие операции по мониторингу условий жизни и обращения с мигрантами нужно будет осуществлять за пределами ЕС, что проблематизирует меры, которые следует использовать для обеспечения безопасности мигрантов, которые будут перемещены в новые африканские центры.

Лидеры стран ЕС также согласились на более сильные внутренние проверки, для того, чтобы не допустить свободный выбор страны ЕС для просителей убежища. Кроме того, предполагается усилить сотрудничество со странами происхождения мигрантов и транзитными государствами. ЕС хочет укрепить свое партнёрство с Ливией, усилив поддержку ливийской береговой охраны.

Важно подчеркнуть, что в 2015 году, когда было предложено в рамках ЕС ввести систему квот для беженцев, чтобы разделить количество прибывающих между государствами ЕС, некоторые страны, в частности Центральной Европы, отказались от любого приёма беженцев, и даже установили барьеры из колючей проволоки (границы Венгрии, Сербии, Словении, Македонии, Польши). Страны Востока и Запада в рамках ЕС оказались разделёнными, что во многом ослабило ЕС.

В новом соглашении сказано, что после обработки запросов в контролируемых центрах «нелегальные мигранты» будут возвращены на родину, а те, кто нуждается в международной защите, будут переселены в страну ЕС, которая будет готова их принять на добровольной основе. Таким образом, новое соглашение предполагает отмену системы обязательных квот. Это можно считать успехом стран Вышеграда (Венгрии, Словакии, Польши и Чехии), которые были против этой системы.

В следующем пункте соглашения говорится о том, что страны ЕС согласились выплатить Турции еще EUR3 млрд (USD3,497 млрд) как вторую часть компенсационной сделки 2016 года, которая предполагала приём новых беженцев и обеспечение для них условий в обмен на упрощение визового режима для турецких граждан и возобновления переговоров о возможности вступления Турции в ЕС. «Мы договорились, что второй транш для Турции будет выделен, потому что Турция многое обеспечивает для беженцев», – отметила канцлер Германии Ангела Меркель.

Вспомогательная роль Европейской службы пограничной и береговой охраны FRONTEX, в том числе в сотрудничестве с третьими странами, будет усилена за счёт увеличения объёма ресурсов и расширения мандата к 2020 году. Ранее Еврокомиссия предусматривала увеличение штата FRONTEX до 10 тысяч пограничников к 2027 году.

Лидеры ЕС также договорились перевести EUR500 млн из фонда ЕС по развитию в целевой фонд ЕС для Африки, созданный для решения первопричин миграции. Более того, есть намерение создать новый фонд в рамках переговоров по бюджету ЕС в течение следующих семи лет, который будет препятствовать незаконной миграции.

Достигнуть соглашения было непросто из-за противоречивых позиций стран ЕС. Премьер-министр Италии Джузеппе Конте ранее отказался подписывать какие-либо совместные соглашения, в том числе по Брекситу и безопасности, до тех пор, пока государства ЕС не согласились пойти на компромисс в отношении миграции. Большинство мигрантов при пересечении Средиземного моря прибывают в Италию. Поэтому новое популистское правительство Италии требовало разделения бремени с остальными странами ЕС.

Германия становится скорее источником неопределённости по вопросам миграции, а не центром стабильности в ЕС. Это вызвано внутренними разногласиями между Меркель и министром внутренних дел Германии Хорстом Зеехофером, который выступил за жёсткие правила защиты немецих границ от беженцев без документов или уже зарегистрированных в какой-либо другой стране ЕС. Меркель в свою очередь заявила, что подобная мера не соответствует европейским нормам предоставления убежища и законодательству Германии. Зеехофер также является партнёром Меркель в коалиции политических партий, а именно лидером Христианского социального союза Баварии.

По словам президента Франции Эммануэля Макрона, новое соглашение «позволит ЕС получить комплексный подход к решению миграционного кризиса, в частности посредством работы с третьими странами. Это позволит лучше защищать наши границы, ужесточить правила приёма беженцев».

Дональд Туск, председатель Европейского совета, отметил, что «соглашение было на самом деле самой лёгкой частью задачи, по сравнению с тем, что нас ждёт, когда мы начнем его реализовывать». Действительно, некоторые приоритеты стали более ясными, однако в соглашении отсутствуют детали и четкая стратегия реализации.

Лидеры ЕС решили рассмотреть ход реформы по вопросам беженцев на следующем саммите в октябре. Дублинское соглашение, которое требует, чтобы страна прибытия регистрировала и обрабатывала запросы мигрантов, неоднократно нарушалась с 2015 года. Реформа соглашения, так же, как и Общей европейской системы убежища станут предметом дискуссий следующего саммита.

Отношения ЕС и Беларуси в сфере миграционной политики

26 июня 2017 года Совет министров Беларуси одобрил проект соглашения с ЕС о финансировании центров для нелегальных мигрантов на территории Беларуси. На реализацию проекта ЕС выделил EUR 7 млн. Имеются в виду только незаконные мигранты, следующие в европейском направлении и задержанные в Беларуси, но не беженцы из ЕС. Размещение мигрантов предусмотрено на время до установки их личности, а затем они должны быть депортированы в страну происхождения. Такое соглашение действует в рамках Партнёрства для мобильности, достигнутого ЕС с Беларусью в октябре 2016 года.

С другой стороны, Беларусь ещё не подписала соглашение с ЕС о реадмиссии, то есть когда незаконные мигранты, проникнувшие на территорию Беларуси из стран ЕС, подлежат возвращению в ЕС, и, соответственно, граждане Беларуси, незаконно прибывшие в ЕС, должны быть возвращены в Беларусь. Подписание такого договора влияет и на заключение соглашения об упрощении (фасилитации) визового режима между Беларусью и ЕС.

Однако перспективы заключения данного соглашения между Минском и Брюсселем могут опять натолкнуться на новые трудности. Так, ещё 20 июня в преддверии саммита ЕС по вопросам миграции послы ЕС одобрили от имени Совета Евросоюза мандат для переговоров с Европарламентом о внесении изменений в визовый кодекс.

Проект реформы Шенгенского кодекса предполагает обновление процедуры по выдаче виз. Запрос на оформление визы можно будет подавать в электронном виде в период «до шести месяцев и не позднее чем за 15 дней до поездки». Также реформа предусматривает выработку согласованного подхода между странами ЕС к выдаче многократных виз и к определению компетентного государства для рассмотрения заявок в случае, когда заявитель собирается посетить несколько стран ЕС. Более того, изменения коснутся стоимости виз. Это связано с покрытием расходов на их оформление. Таким образом, стоимость виз увеличится с EUR60 до 80, а для стран, которые имеют упрощённый визовый режим с ЕС, сумма вырастет с EUR30 до 40. При этом ценовая политика в отношении виз будет пересматриваться ЕС каждые три года.

Кроме того, реформа должна будет «ввести новый механизм использования визовой политики в качестве рычага для реадмиссии», сообщили в Совете ЕС, пояснив, что эта норма «будет использоваться в случаях, когда третья страна не сотрудничает с государствами-членами ЕС по реадмиссии нерегулярных мигрантов».

Как уже случалось ранее, некоторые европейские страны могут потребовать начать заново переговоры о заключении договора о реадмиссии и соглашения о фасилитация визового режима с Беларусью из-за изменения Шенгенского кодекса. Таким образом, перспектива снижения стоимости шенгенских виз уже до EUR40 может опять отдалиться.

Относительно пограничного контроля и управления миграцией у Беларуси и ЕС никогда не возникало серьёзных противоречий. Благодаря финансовой помощи ЕС, Беларусь участвует в международных программах по предотвращению торговли наркотиками, а также в организации системы иммиграционного контроля и управления границей. Кроме того, была улучшена пограничная инфраструктура.

Также важно отметить, что 5 июня 2018 года в Минске прошёл семинар, направленный на улучшение мер по управлению трудовой миграцией. Был рассмотрен опыт стран ЕС в сфере законодательства о трудовой миграции.

По итогам прошедшего саммита ЕС можно сказать, что политика ЕС в отношении мигрантов ужесточается. И, как следствие, государства ЕС всё больше стараются использовать третьи страны. Сначала договор с Турцией и Ливией, затем со странами Африки и Ближнего Востока. Не исключено, что такая тенденция отразится на разработке новой политики в отношении центров для нелегальных мигрантов в третьих странах, в том числе и Беларуси. Для ЕС интерес прежде всего состоит в обеспечении всеобъемлющего подхода к безопасности. Для Беларуси это может отразиться на ускорении переговорного процесса о договоре по реадмиссии. В противном случае ЕС не станет менять визовый режим для граждан Беларуси или ещё больше его ужесточит.

Так называемые «региональные платформы для высадки» могут быть созданы в будущем не только в странах Северной Африки и Ближнего Востока. По некоторым данным, создание таких центров обсуждалось с Албанией, через которую беженцы также стремятся в страны ЕС. Более того, Албания в отличие от Ливии является безопасной страной.

Однако, как было заявлено ранее, Беларусь не намерена содержать беженцев из ЕС. Поэтому маловероятно, что в этом направлении произойдут какие-либо изменения.

Политика ЕС по отношению к Беларуси в сфере миграции будет скорее направлена на усиление контроля и управления границ. В то же время, из-за отсутствия чёткой позиции ЕС по имплементации нового соглашения, изменения в отношениях с Беларусью по вопросам миграции не станут сюжетом ближайшего будущего.