В конце мая новость о том, что Сенат Казахстана утвердил новый закон о Совете Безопасности (СБ) наделала немало шума. В соответствии с утвержденным законопроектом СБ наделяется широкими полномочиями, которые фактически ставят под вопрос сложившуюся систему политического управления. Больше года назад в Казахстане была анонсирована конституционная реформа, которая дала старт политическому транзиту, передачи части властных полномочий от Президента — Правительству, а сейчас уже от Президента — Совету Безопасности. Что происходит? Ответ очевиден. Назарбаев готовит страну, систему и, что немаловажно, семью к новому периоду — политической жизни после него.
Но прежде чем говорить о кейсе Казахстана не лишним будет вспомнить, что такое вообще транзитология? В политической науке проблема транзита изучалась и обсуждалась на волне демократических преобразований. Таких волн насчитывалось три или даже четыре. В контексте, например, демократических выборов и реформ в Латинской Америке в 1970-е гг., в контексте «бархатных революций» в Восточной Европе в конце 1980-х гг., распад СССР и вовсе сделал тему транзита самой модной. При этом в начале 1990-х гг. жаркие дебаты о том, каким путем пойдут постсоветские республики завершались политическим конструированием авторитарных или полуавторитарных систем управления новых независимых государств. При этом часто подчеркивалось, что транзит от тоталитаризма напрямую к демократии вряд ли осуществим, и авторитаризм является промежуточной формой адаптации бывших советских республик.
Ловушка 1.
Прошло больше четверти века, и множество вопросов, связанных с этой «промежуточностью», были забыты, но стала очевидной проблема «дряхления» режима вместе с ее «носителем». Поэтому, когда сегодня говорят о политическом транзите, то имеют в виду именно такую узкую постановку вопроса… Однако транзит как процесс можно режиссировать только в краткосрочной перспективе. Почему? Потому что, при авторитарных режимах группы влияния и их интересы находятся почти вне поля прикладного анализа. Нет четкой фиксации их интересов, их представлений, их видения — потому что нет легализованной партийной системы. То есть партии есть, но это не те партии, которые в будущем будут сражаться за главный приз. Главный приз будет разыгран между «кланами». Еще одна проблема для политического анализа предполагаемого транзита — определение что может считаться «кланами», какие возможны альянсы и противоборства. Для понимания ситуации нужна полная инсайдерская информация.
Ловушка 2.
Итак, Казахстан. Суперпрезидентская республика, которую возглавляет очень опытный, гибкий, стратегически мыслящий человек. Назарбаев — известная фигура на мировой арене, аксакал постсоветского пространства. Его заслуги и достоинства можно долго перечислять, но сейчас речь не об этом. После ухода И. Каримова в мир иной в Узбекистане развернулась политическая борьба — в целом «подковерная» и для страны практически безболезненная — для семьи первого президента и генералов силовых структур закончилась драматично. Этот урок стал отправной точкой для обсуждения вопроса политического транзита.
Узбекский кейс в Казахстане был оценен. Конституционная реформа весны 2017 г., была широко анонсирована, и анонсированный комплекс мер предусматривал децентрализацию власти через передачу полномочий Правительству, а значит, в будущем — Парламенту. Но при более близком ознакомлении с новой редакцией Конституции стало ясно, что никакой передачи полномочий нет. Правительство остается подотчетным Президенту.
Предполагаемая децентрализация видимо не устраивает правящие группы как вариант транзита. По каким причинам — это уже другой вопрос, но очевидно, что от этой затеи отказались. Поэтому сегодня сложно говорить об институционализации групп влияния через представительную ветвь власти. Таким образом, нет возможности оценить масштабы политической конкуренции и ресурсы основных ее игроков. Неформальные правила снова являются доминирующей формой политических отношений.
Ловушка 3.
Но проект транзита был предложен в новой форме. Усилить Совет Безопасности, чтобы Назарбаев смог сохранить главные рычаги власти, будучи его главой, но при этом еще при жизни подобрать себе преемника и обучить его. В президентских выборах 2020 года он, по всей вероятности, не примет участие, о чем было фактически заявлено спикером Сената Казахстана Касым-Жомартом Токаевым на ВВСеще в начале июня.
Как пишет «Новая газета», президент Казахстана ищет новые способы передать власть «безопасным путем». В обсуждение активно включились оппозиционные политики и аналитики, которые считают более вероятным «узбекский сценарий» (например, Айдос Сарым), или же вовсе отказываются предполагать, кто же станет главой государства после Назарабаева (как С. Абдильдин). Обе точки зрения демонстрируют ограничения прикладного анализа относительно транзита. Эти лакуны в политическом анализе не менее опасны, чем собственно пустоты в формальной политической системе.
Почему? Потому что демонстрируют отсутствие полной и адекватной картины политического управления, интересов, программ тех или иных «клановых» групп. Можно поразмышлять, конечно, но это больше будет походить на политическую мифологию, чем на исследование. Это рождает еще больше страхов и ощущение неопределенности на уровне публичной экспертизы.
Ловушка 4.
Внимательно ознакомившись с самим документом — проектом Закона о Совете Безопасности — необходимо отметить, что сам орган и его глава фактически сосредотачивают в своих руках весь контроль над силовым блоком, а также над внешней политикой. Тем самым собственно институт президентства фактически выхолощен. Правовой статус органа таков, что он не подотчетен никому, даже на формальном уровне нет инструментов ограничения его деятельности. В статье 1 указывается что, «СБ… является конституционным органом, координирующим проведения единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и обороноспособности РК в целях сохранения внутриполитической стабильности, защиты конституционного строя, государственной независимости, территориальной целостности и национальных интересов Казахстана на международной арене».
Из прочитанного можно сделать вывод о том, что глава СБ полностью контролирует ключевыми назначениями. Обращает также на себя внимание роль фигуры Секретаря СБ, который фактически по полномочиям становится вторым лицом в государстве после главы СБ. Если бы меня спросили, на кого стоит обратить внимание в ближайший год, то я бы ответила: не на будущего президента, а на будущего секретаря СБ. По крайней мере, на такую мысль меня наводит текст законопроекта, который уже де-факто — закон.
В чем ловушка? Во-первых, изменение институционального дизайна несет настолько кардинальный и непредсказуемый характер, что это больше похоже не на транзит, а на радикальную реформу управления.
Во-вторых, передача контроля над силовиками в СБ ставит под удар будущего президента.
В-третьих, если будущий президент будет слишком слаб, то фактически власть будет сосредоточена в руках секретаря СБ, который не будет располагать легитимностью, так как не выбирается.
В-четвертых, если будущий президент начнет демонстрировать самостоятельность раньше времени, то неизбежен его конфликт с СБ и здесь будет иметь значение, кого выберут силовики.
Транзит — дело тонкое. И, кажется, несмотря на все эти институциональные ухищрения, все равно все решится на персонально-клановом уровне, то есть непредсказуемо.