Эволюция законодательства по работе с обращениями граждан в Республике Беларусь

Связь между элита и массами при авторитарном режиме

Работа с обращениями граждан в Республике Беларусь, безусловно, если уже и не относится, то, по крайней мере, относилась на этапе формирования авторитарного режима в стране к одному из важнейших механизмом обеспечения лояльности масс. [1]

В политологической литературе, в целом, существует консенсус относительно необходимости для авторитарных политических систем обеспечивать высокую степень этой лояльности для собственного выживания. Расхождения существуют по степени риска, исходящего от невысокой лояльности, который возрастает или снижается на различных этапах существования авторитарной политической системы.

Одним из краеугольных элементов обеспечения этой лояльности является поддержание (и, как минимум, на ранних этапах существования авторитарных режимов это именно поддержание, а не его имитация) двусторонней связи между политическими элитами и массами. В условиях отсутствия полноценной электоральной системы (а она размывается одной из первых в любом авторитарном режиме) возникают некие новые формы этой двусторонней связи. В Беларуси практически в неизменном виде оставили советский институт обращений граждан.

Эта двусторонняя связь выполняет целый ряд функций: а) поддержание и укрепление легитимности правящих элит; б) дополнительный информационный канал о состоянии дел в обществе; в) инструмент внутриэлитной борьбы; г) индикаторы лояльности масс как согласия «играть по правилам» в рамках сложившейся политической системы.

Первым нормативным актом в выстраивании системы работы с обращениями граждан стал Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. №407-XIII «Об обращениях граждан». В данный Закон были внесены изменения и дополнения Законом Республики Беларусь от 01.11.2014 №340-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам рассмотрения обращений граждан» [2].

Значительно расширен перечь организаций, подпадающих под действие закона. По существу, после включения общественных объединений и предприятий независимо от форм собственности, под его действие попали все юридические лица. Также действие закона прямо распространено на всех иностранных граждан, независимо от их статуса в Республике Беларусь.

Упорядочены виды обращений. Особо подчеркнуто отделение законодательной инициативы от обращений. Убраны гарантии граждан при подаче обращения (касающиеся, прежде всего, порядка распространения полученной в результате обращения информации).

Ограничены права граждан по знакомству с результатами их обращения – только с материалами проверки по жалобе. Сама процедура подачи жалобы незначительно облегчена.

Прямо прописано право граждан требовать в судебном порядке компенсации имущественного ущерба и материального возмещения морального вреда от органов, учреждений, организаций или предприятий, должностные лица которых допустили нарушение прав и свобод граждан при рассмотрении их обращений.

Таким образом, в 2004 г. акцент при работе с обращениями был сделан на стимулировании подач жалоб, которые, в свою очередь, должны были касаться преимущественно каких-то бытовых, житейских вопросов, не затрагивая основы социально-политического и экономического развития. Представители же юридических лиц превращались в своеобразных «козлов отпущения», на которых можно было попытаться «спустить пар» за какие-то частные проблемы. Генерализация обращений фактически блокировалась.

Следующим важным шагом в развитии законодательства об обращениях граждан стала Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. №2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».

Несмотря на ее своеобразный стиль (например, использование слов вроде «отсебятина» и т.д.), Директива стала важной вехой на пути упрочения авторитарного политического режима в Беларуси.

Так, она закрепила заложенную в редакции 2004 г. функцию должностных лиц как ответственных за решение частных житейских проблем населения в ручном режиме без какой-либо возможности генерализации причин, порождающих эти проблемы, а также общих путей решения.

Но самое главное: Директива положила начало полноценной кампании по тотальному объединению всех государственных информационных ресурсов, значительному расширению возможностей отдельных государственных органов по моментальному доступу к максимально широкой информации о физических и юридических лицах. Данная кампания, лишь косвенно имеющая отношение к работе с обращениями граждан, заслуживает своего отдельного рассмотрения в дальнейшем.

Указ президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. №498 [3] (в последующем – с многочисленными изменения и дополнениями) во многом развил те положения Директивы №2, которые касались работы с обращениями граждан. Эта деятельность в еще большей степени регламентировалась и упорядочивалась, формируя ось «жалобщик – государственный орган».

Поворотным пунктом в развитии законодательства об обращениях граждан стал экономический кризис и протесты 2011 г.

18 июля 2011 г. принимается Закон Республики Беларусь №300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» [4]. С одной стороны, Закон расширял возможности для подачи обращений, легализую электронные обращения, а также прописывая отдельно в качестве инструмента для обращения книгу замечаний и предложений.

С другой стороны, он в еще большей степени регламентировал процедуру обращений, а также предусмотрел возможность компенсации расходов за систематические необоснованные обращения. По существу, авторы Закона отреагировали на естественно возникающую в условиях отсутствия других форм коммуникации с госаппаратом проблему, которая в бюрократической среде известна как проблема «профессиональных жалобщиков».

Эта процедура была еще более детально прописана в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 23 июля 2012 г. № 667 «О некоторых вопросах работы с обращениями граждан и юридических лиц».

23 марта 2015 г. Указом президента Республики Беларусь №135 были внесены изменения в Директиву №2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения». Важным аспектом новой редакции стала попытка усилить вовлеченность в решение жалоб депутатов всех уровней, а также прогосударственные общественные объединения (РОО «Белая Русь» и ОО «БРСМ»).  Кроме того, была продолжена работа по созданию единой разветвленной электронной системы всеобъемлющего контроля.

Закон Республики Беларусь от 15.07.2015 N 306-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» [5] внес существенные дополнения в Закон №300-З. Во-первых, он упорядочил процедуру ответа на электронные обращения, значительно упростив ее для организаций. В противном случае, по мнению чиновников, существовал реальный риск не справиться с возросшим потоком обращений. Во-вторых, были увеличены сроки рассмотрения. В-третьих, расширен перечень расходов, компенсации которых может требовать организация при рассмотрении необоснованных обращений. По существу, был сделан еще один шаг в борьбе с «профессиональными жалобщиками», которая постепенно трансформируется в борьбу с обращениями.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Законодательство в сфере обращения граждан в период независимой Беларуси эволюционировало к поощрению жалоб как основному виду обращений с созданием препятствий для других видов обращений, прежде всего, возможных законодательных инициатив.

Содержанием этой эволюции является ограничение коммуникации общества с государственным аппаратам, сфокусированность на решение частных проблем, затрагивающих отдельных граждан или небольшие коллективы, создания образа вины чиновников, а также развитие ручного управления.

С 2006 г. под предлогом развития работы с обращениями граждан в стране происходит оптимизация и усиление электронного контроля над обществом со стороны государства.

С 2011 г. наблюдается отчетливое стремление бюрократии к еще большему ограничению каналов коммуникации с обществом через борьбу с так называемыми «профессиональными жалобщиками». Несмотря на определенные уступки со стороны высшего руководства, есть понимания, что даже в урезанным виде обращения остаются одним из немногих каналов коммуникации общества и государственного аппарата.

---------------------

[1] Данная статья является первой в серии работ, посвященной институту обращений граждан в Республике Беларусь. В силу масштабности темы законодательство, регулирующее административные процедуры, в данной статье не рассматривается. Акцент сделан на политической, а не юридической составляющей феномена.

[1] http://mgke.minsk.edu.by/ru/main.aspx?guid=4401

[1] http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=P30700498

[1] http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=h11100300

[1] http://kodeksy-by.com/norm_akt/source-РБ/type-Закон/306-3-15.07.2015.htm