Почему «Минск» останется в Минске?

Техническая конкуренция Минска и Астаны за статус переговорной площадки по Украине

Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев на пресс-конференции в Нью-Йорке по итогам заседания Совета Безопасности ООН заявил, что его американский коллега Дональд Трамп поддержал идею переноса переговоров по разрешению конфликта на Донбассе из Минска в другую столицу, намекая на Астану. И хотя у Казахстана на это есть свой резон, на сегодняшний идея переноса Минского переговорного процесса по Украине не имеет шансов на реализацию.

Контекст, мотивы и амбиции Казахстана

Визит Нурсултана Назарбаева в США проходил на фоне заморозки в конце 2017 года активов казахстанского Фонда будущих поколений на сумму USD 22 млрд, находящихся в американском банке Bank of New York Mellon. Активы были заморожены в связи с удовлетворением иска молдавского бизнесмена Анатолия Стати и его компаний против правительства Казахстана. Стати обвиняет казахстанское правительство в рейдерском захвате его нефтегазовых активов на территории Казахстана, в которые молдавский бизнесмен активно инвестировал в 2000-х годах, и требует возмещения убытков на сумму USD 4 млрд. Казахстан же обвиняет Стати в мошенничестве. Начиная с 2013 года семья Стати активно судится с Казахстаном в различных судебных инстанциях. И пока что успех на стороне молдавского бизнесмена.

Замороженная в американском банке сумма составляет 17% ВВП Казахстана. И до сих пор правительство Казахстана не может получить к ним доступ, даже несмотря на то, что обычно активы центробанков и суверенных фондов относительно защищены от подобных санкций. И очевидно, что это был один из ключевых пунктов переговорной повестки дня между Назарбаевым и Трампом. Тем временем, несмотря на положительные решения различных международных судебных инстанций в пользу Стати, Казахстан не спешит их выполнять, готовясь к новым судебным тяжбам.

На этом фоне попытка поднять вопрос о переносе переговорной площадки по конфликту на Донбассе из Минска в Астану нужно рассматривать как инициативу, направленную на улучшение международной репутации Казахстана и его руководства, которая могла бы способствоватфь разморозке казахстанских активов и получению к ним доступа.

Справедливости ради нужно отметить, что у Казахстана все-таки есть несколько формальных оснований, чтобы претендовать на статус мирной переговорной площадки, в том числе по конфликту на Донбассе. В свое время и Минск предлагал свои услуги по организации переговоров и по разрешению сирийского конфликта, и по нормализации российско-турецких отношений после инцидента со сбитым в Сирии турецкими ВВС бомбардировщика ВКС России.

Во-первых, сейчас Казахстан является непостоянным членом Совета безопасности ООН, что дает вполне легитимное право Астане выступать с различного рода глобальными миротворческими инициативами. Во-вторых, в Казахстане сейчас проходит другой переговорный процесс – «Астанинский» – по сирийскому урегулированию, где собираются сирийская оппозиция и сирийский режим, при посредниках в виде России, Ирана и Турции, чтобы обсуждать пути разрешения конфликта. Нужно добавить, что если оценивать, как идут переговоры в рамках «Минска» по Украине и «Астаны» по Сирии, то «Астанинский процесс» за более короткий промежуток времени показал гораздо большую результативность, чем Минский процесс по урегулированию конфликта в Донбассе. С другой стороны, сами эти результаты не такие уж и убедительные. Несмотря на созданные зоны деэскалации в Сирии, режим тишины до сих пор там полностью не установлен, что в том числе является результатом его систематического нарушения со стороны сирийских вооруженных сил при поддержке российских ВКС и иранских подразделений. Поэтому говорить об реальном успехе «Астанинского процесса» преждевременно.

Все эти основания дают Казахстану дополнительную уверенность в том, чтобы претендовать на перенос переговоров по Украине из Минска в Астану. И, наконец, в-третьих, Казахстан с самого начала пытался предложить себя в качестве переговорной площадки по Донбассу. Когда начался конфликт между Украиной и Россией, сначала Беларусь выступила с рядом миротворческих инициатив (включая организацию прямых переговоров между Москвой и Киевом на площадке Исполкома СНГ), а потом и Казахстан тоже попытался предложить свои услуги для разрешения этого кризиса.

Более того, предупредив Дональда Трампа об опасности новой «холодной войны» с Россией, Нурсултан Назарбаев по сути сформулировал заявку на то, чтобы выступать посредником между Россией и Западом, что сразу же получило соответствующую интерпретацию со стороны российских и казахстанских аналитиков.

Очевидно, что Казахстан, озвучив в очередной раз данные инициативы, вступает в конкуренцию с Беларусью за статус переговорной площадки – не только по конфликту на востоке Украины, но и по конфронтации между Россией и Западом. Однако, как и в 2014 году, сегодня не существует никаких объективных причин для переноса переговорного процесса по конфликту на Донбассе из Минска в Астану, в то время как перспектива диалога между Западом и Россией остается эфемерной.

Причина 1: США и Казахстан не являются участниками «Минского процесса»

Нельзя не согласится с высказанной Нурсултаном Назарбаевым оценкой «Минского процесса» по Украине – он действительно находится в кризисе, несмотря на постоянные заседания Трехсторонней контактной группы ОБСЕ и консультации в нормандском формате. И если речь идет о поиске нового, более эффективного, формата урегулирования российско-украинского конфликта, и США, и Казахстан имеют полное право на то, чтобы их предлагать и потом реализовывать на новых площадках.

Однако ни США, ни Казахстан не являются формальными участниками идущих сегодня в Минске переговоров по разрешению конфликта на Донбассе, каковыми являются Украина, Германия, Франция и Россия. Очевидно, что для переноса переговоров одного желания Казахстана явно недостаточно, и в первую очередь потребуется согласие вовсе не США, а Украины и других участников процесса – Германии, Франции и России. Хотя Кремль в лице пресс-секретаря президента России Дмитрия Пескова уже дал понять, что приверженность минским договоренностям важнее, чем выбор города для обсуждения мер по урегулированию на Украине, отметив при этом, что место не имеет столь большого значения.

Причина 2. Перемена мест не влияет на разрешение конфликта

Если речь идет о чисто техническом переносе переговоров из Минска в Астану (даже при поддержке Вашингтона), такая идея имеет мало шансов на реализацию. Прежде всего, подобная перемена мест никак не повлияет на деэскалацию конфликта в Донбассе. При этом необходимо учитывать предысторию создания Минской переговорной площадки, игнорировать которую сегодня по политическим соображениям достаточно сложно.

Изначально инициатива провести переговоры в Минске исходила от белорусской стороны и именно Беларусь предприняла первые реальные шаги по организации переговоров. Так, с самого начала российско-украинского конфликта Беларусь предложила провести прямые переговоры на площадке Исполкома СНГ, а уже в августе 2014 года в Минске прошел саммит Таможенный союз – Украина – ЕС, после которого и было принято решение проводить заседания Трехсторонней контактной группы ОБСЕ на постоянной основе в Минске в дальнейшем. Очевидно, что позиция официального Киева в выборе Минска в качестве переговорной площадки сыграла решающую роль. Таким образом Киев отблагодарил Беларусь за сохранение ее дружественной позиции по отношению к Украине и за принципиальный отказ от вовлечения в конфликт на российской стороне. К тому же именно Киев адвокатировал Минск в качестве наиболее оптимальной переговорной площадки перед Берлином и Парижем в этом вопросе. Киев, для которого сохранение дружественного характера отношений с Минском является стратегической задачей, вряд ли заинтересован в переносе переговоров в другое место, лишая таким образом Минск важного инструмента внешнеполитического балансирования между Россией и Западом.

Главная проблема на сегодняшний день с «Минским процессом» по конфликту на востоке Украины заключается в принципиальной неспособности «Минска-2» не просто разрешить конфликт, но хотя бы его заморозить. Корни этой проблемы лежат как в архитектуре самих соглашений, ставивших целью трансформировать межгосударственный конфликт между Россией и Украиной в чисто внутриукраинский кризис, так и в стратегии Кремля, использующего этот конфликт для решения своих геополитических задач по удержанию Украины своей сфере влияния.

Причина 3. Отсутствие альтернативы

Поэтому, скорее всего, Нурсултан Назарбаев имел в виду работу над новым форматом решения конфликта на востоке Украины и проведение переговоров в его рамках в новом месте – например, в Астане. По-видимому, президент Казахстана в этой связи и заявил о необходимости ввода миротворцев на Донбасс. Однако он по сути озвучил российское видение миротворческой миссии ООН на Донбассе с достаточно ограниченным мандатом (по территории и по задачам), заявив о необходимости «определения границ» для миротворцев и поиска взаимопонимания между ними и Донбассом.

Ранее, российская сторона предлагала разместить миротворцев ООН только на линии разграничения, ограничив в мандате миссии возможность осуществлять контроль над территориями сепаратистских образований ДНР и ЛНР, включая те, которые прилегают к российско-украинской границе. Однако подобные предложения имеет мало общего с практикой проведения комплексных миротворческих миссий ООН, направленных на разрешение вооруженных конфликтов, о которых мы писали ранее на страницах «Нашего мнения».

Против подобного ограничения мандата миссии категорически против выступают как Киев, так и Вашингтон, безуспешно пытавшийся вести по этой проблеме переговоры с Москвой в формате консультаций между спецпредставителем США по Украине Куртом Волкером и помощником президента России Владиславом Сурковым. По этой причине «Минский формат» на сегодняшний день является безальтернативным.

Причина 4. Минск ближе, чем Астана

Еще одним конкурентным преимуществом Минска является его относительная географическая близость для всех участников переговорного процесса, прежде всего для Украины, Германии и Франции. К тому же Беларусь территориально находится ближе всего к российско-украинскому конфликту, а официальный Минск постоянно акцентирует свое внимание на том, что этот конфликт является «не чужим» для белорусов в силу его территориальной близости к государственной границе Беларуси и вовлеченности в него «братских народов», с которыми Беларусь соединяют духовные связи. Поэтому белорусская сторона, как никто другой, заинтересована в том, чтобы он был разрешен как можно скорее, и по этой причине готова прилагать для этого все необходимые и оперативные усилия. И логистическая близость, и доступность здесь играют отнюдь не маловажную роль.

К тому же с политической и географической точек зрения Минск все-таки является частью Европы, ее центром. И тот факт, что переговоры проходят в Минске, а не, к примеру, в Астане, символически подчеркивает, что этот конфликт является внутриевропейским вопросом.

Идейный вакуум

На сегодняшний день официальные представители США не озвучили свою оценку в адрес инициативы Нурсултана Назарбаева по переносу переговоров по конфликту на востоке Украины, и вряд ли озвучат. Официальный Минск прокомментировал данное предложение в достаточно ироничном стиле, предложив перенести переговоры хоть в Антарктиду, что выражает, прежде всего, уверенность белорусской стороны в том, что никакого переноса не состоится. С другой стороны, если все-таки такой перенос гипотетически и произойдет, то это вряд ли как-то подорвет позиции Беларуси на международной арене. Ведь главный репутационный капитал, который Минск заработал в связи с российско-украинским конфликтом и новой «холодной войной» между Россией и Западом, заключается в нейтральной позиции с военно-политической точки зрения – отказе от участия в войне против Украины и конфронтации с Западом на стороне России.

Вместе с тем, влияние на динамику и успешность выполнения Минских соглашений будет оказывать прежде всего геополитическая ситуация. А она, судя по всему, может обостриться из-за новой волны санкционного давления со стороны США на Россию. На этом фоне Минские соглашения вообще могут потерять какой-либо смысл. Российское общественное мнение уже готовят к возможной эскалации конфликта на Донбассе и даже войне между Россией и Украиной из-за так называемого закона о Деоккупации и поставок американских летальных вооружений ВСУ.

К тому же нельзя забывать, что США имеют свой особый формат консультаций с Россией по Украине (Волкер – Сурков), а обсуждаемая между Киевом и Вашингтоном повестка серьезным образом отличается от содержания минских соглашений (закон о Деоккупации, введение миротворческой миссии ООН, поставки летального оружия Вооруженным силам Украины, план постконфликтного восстановления Донбасса и т.д.). Смысл этой повестки заключается в том, чтобы не допустить интерпретацию и признание конфликта на Донбассе как внутреннего (что косвенно заложено в основу Минских соглашений) и зафиксировать его межгосударственную природу – как вооруженный конфликт между Россией и Украиной со всеми вытекающими международно-правовыми последствиями.

Поэтому безальтернативность «Минских соглашений» может быть поставлена под вопрос в любой неожиданный момент, а следовательно, и Минск может лишится статуса переговорной площадки. Найти новую столицу или скрытое от всеобщего обозрения место (как в случае с финским остром Бойсто) для проведения дипломатических переговоров сегодня не составляет особого труда. Тем более, что существуют такие площадки с международным признанием как Вена, Женева, Нью-Йорк или даже Хельсинки.

Главная же проблема заключается в отсутствии идейного наполнения этих переговоров, то есть неспособность данных площадок реально разрешать конфликты. Возможно заполнением этого идейного вакуума и могла бы заняться Беларусь на международной арене, особенно в случае с российско-украинским конфликтом и конфронтации между Россией и Западом.

Миссия выполнима?

С самого начала российско-украинского конфликта Беларусь генерировала различные идеи по его разрешению. Даже инициативу о необходимости проведения миротворческой миссии ООН на востоке Украины впервые прозвучала из уст Александра Лукашенко. Однако эти активности быстро сошли на нет, а белорусская сторона, по сути, смирилась со своим техническим, но почетным статусом распорядителя Минского процесса. Даже в случае с инициативой запуска нового Хельсинского процесса Минск претендует лишь на право организатора данных переговоров, в то время как их субстантивное наполнение – это уже вопрос участвующих в переговорном процессе сторон, прежде всего, больших игроков – США, ЕС, России и Китая. Однако именно содержательное наполнение нового Хельсинского процесса является самым ценным активом.

На этом фоне техническая конкуренция Минска и Астаны за статус переговорной площадки, перепевы кремлевских интерпретаций минских соглашений и идеи введения миротворческой миссии ООН на Донбасс, также, как и попытки Минска убедить Кремль в собственной необходимости как нейтральных государств, не втянутых в противостояние с Украиной или Западом, выглядят достаточно скромно и не амбициозно. Тем более, что сам Кремль не особо ценит оказанные добрые услуги со стороны своих союзников, что постоянно выражается в различных формах давления. Сама Москва использует данные услуги лишь для того, чтобы иметь возможность продемонстрировать свои миролюбивые намерения и избежать усиления санкционного давления. Однако уже в скором времени после нового пакета американских санкций, разрабатываемых к концу января – началу февраля этого года, необходимость в пользовании данными услугами и вовсе может исчезнуть. На этом фоне при сценарии эскалации конфликта на востоке Украины и конфронтации между Западом и Россией проблема определения новой площадки для переговоров и вовсе потеряет всякий смысл.

Главный же актив, которым сегодня обладают и Минск, и Астана, заключается в том, что они являются формальными военно-политическими и экономическими союзниками Москвы. И на Западе, и даже в Китае от них ждут если не генерирования каких-либо прорывных миротворческих инициатив, то хотя бы такого влияния на Кремль, которое бы предотвратило усугубление геополитического кризиса и сдержало Москву от новых внешнеполитических авантюр.

Рано или поздно, конфликт на востоке Украины придется реально решать. Если это невозможно сделать сейчас с помощью минских соглашений или миротворческой миссии ООН, это не означает, что необходимо смириться с данным статус-кво и отказаться от разработки новых идей или пересмотра старых инициатив. В этом и должна заключаться миссия белорусской внешней политики – предлагать не только переговорную площадку, но и формулировать конкретные детализированные миротворческие инициативы, а также оказывать свое влияние на конфликтующие стороны.

Однако насколько Беларусь влиятельна хотя бы в пределах региона – в тех же отношениях с Россией и Украиной – большой вопрос, заслуживающий отдельной дискуссии.