Палата представителей под занавес 2017 года почти отказалась от права контролировать зарубежные займы, приняла государственный бюджет с системой подконтрольных президенту резервных фондов на республиканском и местном уровне, а также согласилась с тем, что в 2018 году Налоговый кодекс будет править глава государства своими указами.
«Рассмотрено более 60 законопроектов, приняты к сведению 5 декретов», — заявил 20 декабря на закрытии третьей сессии Палаты представителей ее председатель Владимир Андрейченко. Теперь до 2 апреля депутаты будут работать в округах и комиссиях, но законов принимать не будут.
Из-за ограниченности права законодателей собираться на сессии и принимать законы (в Конституции прямо сказано, что у Национального собрания предусмотрены две сессии, при чем первая открывается 2 октября и не может быть более 80 дней, вторая — 2 апреля и не может быть более 90 дней) изменение налогов в 2018 году вывели из-под парламентского контроля.
Никакого нормативного акта по этому поводу не принимали. Дескать, депутаты не успели отреагировать на декрет № 7 «О развитии предпринимательства» от 23 ноября, изменить с его учетом уже подготовленные поправки в Налоговый кодекс и вовсе не стали их рассматривать — вернее, им не предложили рассмотреть этот законопроект.
Как объяснил 18 декабря в парламенте министр финансов Владимир Амарин, «в связи с наличием в декрете № 7 требования о стабильности налогового законодательства принято решение не вносить в текущем году изменения в Налоговый кодекс посредством принятия соответствующего законопроекта». Он же сообщил, что «совершенствованию отдельных норм налогового законодательства будут реализованы путем принятия указов главы государства».
23 ноября правительство получило одобрение в первом чтении Палаты представителей поправок в закон «О международных договорах Республики Беларусь». Вероятно, весной состоится второе, окончательное чтение законопроекта, после чего правительство получит возможность без обсуждения парламентом и без ратификации привлекать кредиты международных организаций — они теперь также будут утверждаться исключительно указами президента.
Невнесение поправок в Налоговый кодекс прошло без явной реакции депутатского корпуса. Министр финансов им об этом сообщил между делом, они не стали ничего уточнять. Хотя за месяц до этого, на «нулевом чтении» пакета бюджетных документов в профильной комиссии поправки в Налоговый кодекс представлялись, обсуждались и некоторые депутаты написали свои поправки в эти поправки. Но 18 и 19 декабря, когда принимали в первом и во втором (окончательном) чтении проект бюджета на 2018 год, о судьбе законопроекта не вспоминали. Против закона о бюджете проголосовали двое депутатов.
Рекорд: 9% проголосовали против
А вот 23 ноября, когда заместитель министра иностранных дел Олег Кравченко представлял поправки в закон о международных договорах, 10 депутатов проголосовали против предложения об отмене ратификации международных договоров, направленных на привлечение ресурсов международных организаций (речь о кредитах); 92 депутата согласились, что такие договора будут утверждать указом президента. В Овальном зале развернулась почти полноценная дискуссия о том следует ли парламенту отказываться от своих полномочий по ратификации международных договоров. Сторонники такого увеличения полномочий президента жаловались, что процедура ратификации договора занимает около 9 месяцев, а порой нужно действовать быстро. Противники урезания полномочий парламента обращали внимание, что указ подписывается без публичного обсуждения.
Голосование против инициатив президента и правительства в современном белорусском законодательном органе случается настолько редко, что могло сложиться впечатление будто в Овальном зале происходит чуть ли не революция. Тем более, что против выступали ни один, ни два депутата, а целая группа. Ее вес среди проголосовавших составил 9%.
До оглашения результатов голосования складывалось впечатление, что депутаты начинают осознавать себя как самостоятельную ветвь власти и «заснувший» в 1996 году институт государства может вот-вот пробудиться.
У депутатов есть определенный набор полномочий, и в какой-то момент у них может проснуться желание ими пользоваться в полном объеме — действительно разрабатывать законопроекты, контролировать исполнительную власть и представлять интересы своих избирателей. «Пробуждение» «спящего института» мы наблюдали во время перестройки, когда Съезд народных депутатов СССР вместо ритуала утверждения решений КПСС вдруг приобрел функции парламента, или когда аналогичные метаморфозы произошли с Верховным Советом БССР XII созыва в период обретения Беларусью независимости.
Но 23 ноября «спящая» Палата представителей не проснулась. О чем может свидетельствовать 9% голосовавших против урезания своих полномочий депутатов? Вряд ли это потенциал оппозиционности (шутят, что если будет голосование по законопроекту о самоубийстве парламентариев, то целых 30% проголосует против). Скорее это потенциал самостоятельного мышления и готовности хотя бы минимально отстаивать корпоративные интересы. Впрочем, когда 18–19 декабря в двух чтениях принимали бюджет на 2018 год, где среди прочего финансирование работы парламента было сокращено по сравнению с «нулевым чтением» этого законопроекта, то никто из депутатов даже не спросил почему так получилось и лишь двое проголосовали против.
Традиция: три законопроекта за срок полномочий принимается по инициативе депутатов
С 1996 года белорусские законодатели не имеют своего центра законопроектной деятельности и почти не пользуются правом законодательной инициативы. Для журналистов становится почти сенсацией рассмотрение в Овальном зале законопроекта, разработанный депутатами, а не внесенный правительством или президентом.
Последний пример. Депутаты Леонид Брич и Сергей Земченок стали инициаторами законопроекта «О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Беларусь „О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества“. Суть предложения депутатов сводится к тому, чтобы госпредприятия могли приватизироваться не только после включения их в правительственный план приватизации, а также чтобы сократить с нынешних 10 лет до 3 лет срок, в ходе которого можно оспорить сделку о приватизации предприятия. 14 декабря 2017 законопроект приняли в первом чтении.
Всего нынешним созывом Палаты представителей самостоятельно разработано три законопроекта, один из них мы упоминали выше. Кроме того, депутаты Наталья Гуйвик и Александр Маркевич в декабре 2016 года представили законопроект «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях». Он был принят в первом чтении.
Третьим числится в стадии подготовки к первому чтению законопроект Владислава Щепова и Алексея Сокола «О внесении дополнений и изменения в Закон Республики Беларусь „Об инвестициях“.
Иногда законопроект не проходит согласование даже в профильной комиссии, не говоря уже аналогичной процедуры в заинтересованных министерствах и ведомствах. Председатель ОО «Таварыства беларускай мовы імя Францішка Скарыны», депутат Елена Анисим рассказала в интервью радио «Свобода», что она разработала новую редакцию закона о нормативно-правовых документах, при чем сделала это на белорусском и русском языках одновременно, однако председатель комиссии по законодательству Наталья Гуйвик сообщила ей письмом, что не будет отсылать этот документ в Национальный центр законодательных и правовых исследований для получения юридического заключения из-за отсутствия механизма принятия закона сразу на двух языках.
«Видимо коллеги побоялись брать на себя ответственность, а обойти комиссию я не могу по регламенту парламентской деятельности», — сказала Елена Анисим.
Двое инакомыслящих депутата Палаты представителей (упомянутая выше Елена Ананисим и член Объединенной гражданской партии Анна Канопацкая) еще только учатся готовить на парламентской кухне и не известно, много ли законов смогут инициировать за оставшиеся два года до завершения своих полномочий.
Следует отметить, что особенно высокие ожидания были связаны с фигурой Анны Канопацкой, за которой стоит партия, которая уже написала «в стол» целый ряд законов. Сразу после парламентских выборов 2016 года председатель ОГП Анатолий Лебедько заявлял: «Мы должны использовать мандат Анны Канопацкой, чтобы создать новую повестку дня». Он также утверждал, что и «за один год Анна может сделать больше, чем 110 депутатов за четыре предыдущие года, когда они по своей инициативе приняли три законопроекта».
Вполне возможно, что Палаты представителей не побъет рекорд в три законопроекта до новых парламентских выборов и вовсе не факт, что Анна Канопацкая будет в числе авторов хоть одного из них. Если на процедуру ратификации договора уходит минимум 9 месяцев и президент с правительством не видят как ускорить этот процесс без исключения из него депутатов, то не удивительно, что согласование законопроекта, инициатором которого выступил депутат, и прохождение документа через два чтения может занимать больше одного срока депутатских полномочий.
Депутаты, как лишнее колесо в телеге
Система продумана таким образом, чтобы для практической реализации инициативы снизу не оставалось у депутата ни времени, ни сил. Регламент требует согласия профильной комиссии направлять законопроект на экспертизу, для согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами — все это предшествует официальному внесению документа на рассмотрение в Палату представителей. В первом чтении можно озвучить свои претензии к законопроекту, предложить свои формулировки, но за неимением фракций депутаты выступают в одиночку против бюрократической системы. Еще сложнее добиться серьезных поправок в документ при подготовке законопроекта ко второму чтению, когда прямо запрещены правки концептуального характера.
При этом и одобрение профильной комиссией правок в документ не гарантирует их наличие в тексте, который потом поставят на голосование. Так, 16 марта 2017 года на совместном заседании профильных комиссий обеих палат Нацсобрания Беларуси с привлечением представителей адвокатского сообщества, Минюста и других госорганов были рассмотрены предложения правозащитного сообщества о внесении поправок в закон об адвокатской деятельности и часть предложений было одобрено— 4 из 22.
В первом чтении этот законопроект рассматривал весной 2016 года еще предыдущий состав Палаты представителей. 13 июня 2017 года во втором чтении его принял уже нынешний созыв Палаты представителей, но, что любопытно, без тех 4 одобренных профильными комиссиями предложений правозащитников. В справке к законопроекту говорилось, что после первого чтения «замечаний и предложений от депутатов Палаты представителей не поступило» и что «замечания Совета министров Республики Беларусь учтены».
Председатель комиссии по законодательству Наталья Гуйвик, которая представляла поправки в закон об адвокатуре во втором чтении, в интервью DW отказалась комментировать «пропажу» одобренных ее комиссией поправок от правозащитников. В то же время одна из депутатов на условиях анонимности сообщила, что эти поправки не прошли согласования «наверху».
Тут показательно, что те депутаты, кто не был на заседании профильной комиссии 16 марта, в общем-то не имели особых шансов узнать, что что-то одобрялось комиссией и почему-то не попало в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении, ведь «замечаний и предложений от депутатов Палаты представителей не поступило». Собственно, поэтому 13 июня закон приняли в окончательном втором чтении без всякого обсуждения.
История с законопроектом, предусматривающем ратификацию внешних займов указом президента, показывает, что исполнительная власть воспринимает законодательную власть как лишнее колесо в телеге.
Процедура же принятие же республиканского бюджета указывает также на то, что к депутатам относятся с определенной опаской, так как они могут раньше времени разгласить проект закона со всеми выкладками и задать неприятные вопросы. Уже стало традицией, что депутаты получают 250-страничную бумажную книгу законопроекта за один рабочий день до первого чтения, полчаса спрашивают представителя Минфина об экономической ситуации в стране — очень редко по тексту документа, и голосуют почти единогласно. Если бы регламент не мешал, то голосовали бы возможно за первое и второе чтение одновременно.
Сказанное выше показывает, что «спящий институт» парламентаризма в Беларуси пока не проснулся и система принятия решений сознательно построена так, чтобы депутаты ни в коем случае не вышли из такого состояния. Но, как говорится, никогда не говори никогда.