ЕАЭС – игра в имитацию?

ЕАЭС для президентов и правительств

Сравнение евразийской интеграции с европейской стало «общим местом» в размышлениях наблюдателей, экспертов, бизнесменов и политиков. Но имеет ли такое сравнение реальную основу, что именно и с чем сравнивать, и главное – что дает такое сопоставление? Ответы на эти вопросы, конечно, будут разными – в зависимости от того, какой смысл в них вкладывается. Ключевой проблемой, которая провоцирует подобные вопросы, остается сложность измеримости социальных процессов в Евразии. Ну и, разумеется, всех интересуют результаты создания и функционирования Евразийского экономического союза. Есть ли они? В чем они выражаются? Насколько очередной интеграционный проект на евразийском пространстве будет успешным и эффективным?

С моей точки зрения, сравнение ЕС и ЕАЭС является не очень полезным и непродуктивным занятием. Аналогия с европейской интеграцией ограничивает возможности аутентичной оценки, поскольку здесь изначально предполагается «колониальный» подход и, соответственно, «второстепенность» или «второсортность» евразийского пространства относительно европейского. Это, в частности, означает, что евразийский проект автоматически будет объявлен провальным. Завышенные ожидания влекут за собой неизбежные разочарования.

К сожалению, авторы этого проекта при разработке текста Договора использовали сходные с ЕС формулировки при названии институтов и в своем стремлении доказать серьезность намерений создали громоздкую пирамидальную институциональную структуру.

При этом народы стран ЕАЭС практически не понимают смысла и значения создаваемого Союза. Показательной здесь является, например, узнаваемость функционеров структур ЕАЭС. Мало кто может назвать имена главы Евразийской Комиссии и его ключевых комиссаров. Это означает, что пока сегодня ЕАЭС не занял должного места в публичном пространстве.

Почти не ведется дискуссий в СМИ относительно проблем имплементации положений Таможенного Кодекса. Только бизнес-сообщества России и Казахстана пытаются поднять эти вопросы. Взять, также, например, заявления Торгово-промышленной палаты РФ, которые были сделаны в текущем месяце относительно неясности процедуры согласования норм национального законодательства и Таможенного кодекса ЕАЭС – кто их будет интерпретировать официально? Кто даст ответы на вопросы по поводу того, что и как будет регламентироваться на границе, – национальной таможенной службой или кем-то иным? Судя по первым «тревожным звоночкам» можно прогнозировать новый вал претензий, нормативных лакун, нарушений, запретов. И это – только один из эпизодов множества проблем, связанных с созданием и функционированием ЕАЭС.

Сравнение и имитация – как одно отделить от другого?

Мы всегда будем сравнивать себя с кем-то – с родителями, сверстниками, соседями. Таким образом мы пытаемся определить свое место и свой путь, ставим задачи и определяем жизненные горизонты. Когда сравнение начинает доминировать – позитивное движение все чаще сталкивается с барьерами внутреннего и внешнего порядка. И движение вперед заменяется имитацией того образца, который мы себе выбрали.

Подражая Европейскому Союзу, как самому успешному интеграционному проекту, при всех оговорках, авторы проекта рассчитывали на положительный опыт европейской интеграции. Это касалось как собственно концепции интеграции, так и ее институционального оформления. И в логике здесь сложно отказать, но… и этим «но» просто нет числа.

Во-первых, как начинался Европейский Союз? После войны в 1950-е гг. когда Европа в целом восстановилась возник вопрос – что дальше? И главным ответом на него стало «никогда больше», путь не должен привести снова к войне. Это и стало ценностной основой европейской интеграции. Никакой национальной исключительности и основанного на ней милитаризма, дискриминации слабых и беззащитных.

Во-вторых, европейская интеграция была процессом развития различных конкурирующих, но при этом солидарных проектов – Европейское Объединение угля и стали, ЕЭС, Евроатом, ЕАСТ. Они были конкурирующими даже в институциональном смысле. Когда часть стран ЕЭС высказала свое недовольство относительно чрезмерного усиления исполнительной власти в ЕОУС, где структура управления даже называлась Высший руководящий орган, то в конечном итоге «победа» досталась ЕЭС, то есть Комиссии, которая руководила и работой Евроатома. Была еще и Европейская ассоциация свободной торговли, которая подписала соглашение с ЕЭС в 1992 г. о создании Единого Экономического пространства. Таким образом, европейская интеграция имела разные модели и концепты, которые привели к выработке сложной сбалансированной структуры интересов в рамках ЕС.

В-третьих, сильное парламентское начало заставляло авторов интеграции учитывать все многообразие обществ стран-членов и прислушиваться не только к национальным правительствам, но и другим частям и группам европейских народов.

Все указанные факторы, легли в основу институциональной системы ЕС. Само понятие «институт» в европейском праве обозначал руководящие органы на которые были возложены полномочия по осуществлению основных задач интеграции. И таковыми считаются: Европарламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата.  

Теперь обратимся к ЕАЭС. Имитация представлена в усеченном варианте. По Договору о ЕАЭС от 29.05.2014 были основаны такие органы как: Высший Евразийский Экономический Совет (Высший Совет), Евразийский Межправительственный Совет (Межправительственный Совет), Евразийская Экономическая Комиссия и Евразийский Суд.

Сопоставление неизбежно ставит следующие вопросы – почему нет Евразийского парламента и Счетной палаты. И пускай Счетная палата в ЕЭС была создана позже всех (1977), но парламент был с самого начала. Значит напрашивается вывод о том, что институционально интересы никаких групп, кроме национальных правительств, никак не представлены.

Кроме того, в отличие от ЕС, у ЕАЭС есть такой специфичный орган как Высший Совет, который представлен Президентами государств-членов. Таким образом очевидно, что ЕАЭС, в отличие от ЕС, является строго иерархичным образованием, с сильным началом исполнительной власти, где интересы представлены в основном на бюрократическом уровне. Структура национальных интересов представлена как единый монолит, не прозрачна, не диверсифицирована, с доминированием вертикальных связей, слабо понимаемой и измеряемой системой коммуникации между обществами и государствами, между бизнесом и государствами. Коммуникация осуществляется только между национальными правительствами. При этом необходимо понимать, что далеко не всегда национальные правительства могут и способны представлять национальные интересы во всем их разнообразии на институциональном уровне.

Поэтому, имитируя ЕС, авторы проекта ЕАЭС поставили его в заранее проигрышную позицию, так как всегда будет сравнение не в нашу пользу. И если с точки зрения реальной экономической интеграции мы могли бы сказать – прошло мало времени, всего три года, то с точки зрения институционального дизайна уже сегодня мы можем констатировать серьезные «фундаментальные» изъятия. Осталось ответить на вопрос – мы продолжаем имитировать ЕС или делаем нечто новое?

Евразийская Экономическая Комиссия – элемент управления

Несмотря на весьма скромные достижения как в области институционального дизайна, так и в рамках реального экономического процесса, управляющие органы уже созданы.

Пример Евразийской Экономической Комиссии (ЕЭК) весьма показателен. При создании Комиссии учитывался баланс интересов национальных правительств. При этом речь не идет о реальном весе. Принцип равноправия был соблюден буквально. Об этом можно судить, анализируя распределение Коллегий и Департаментов по национальным секторам. Все это дает право Москве говорить о том, что ЕАЭС – это региональная организация, где все стороны равны. Так ли это? Формально – да. 25 департаментов – по 5 департаментов на каждую страну – таково джентельменское соглашение. Второй признак – это распределение Коллегий, также на равное количество. Но численность и важность департаментов это отдельный вопрос.

Однако, если мы обратим внимание на несколько аспектов – то может ответ и будет другой.

Во-первых, здание Комиссии находится в Москве. Во-вторых, если отдельно анализировать вопросы какие департаменты и главное Коллегии достались по квоте той или иной стране, то равенство представляется отнюдь не однозначным. В-третьих, сменяемость руководителей департаментов и Коллегий также дает пищу для размышлений о равноправии. В-четвертых, сферы, которые находятся в ведении единой, согласованной и координированной политики, также показательны. И последнее: зачем Комиссии такой громоздкий аппарат, если такие ее полномочия так слабы? Комиссия может только: давать рекомендации, вырабатывать нормативные акты, которые могут отменить любые вышестоящие структуры и так называемое «институциональное вето».

Все эти вопросы требуют серьезного и тщательного дальнейшего исследования.

Вместо постскриптума

На самом деле при изучении Права ЕАЭС можно заключить, что работы за эти три года проделано немало, но множество элементарных механизмов, призванных его имплементировать либо отсутствуют, либо задействованы не в полной мере. В Докладе от Минского диалога Елена Довгань сделала ряд рекомендаций, среди которых я бы выделила следующие: необходимо закрепить в документах ЕАЭС обязательную правовую силу решений Высшего Совета и Межправительственного Совета; проработать процедуры непосредственного применения решений Комиссии на территории государств-членов, а также механизма включения нормативных решений Комиссии в национальное законодательство и что еще практичнее – инструкции для правоприменителя в случаях противоречия таких норм национального законодательства!

Эти рекомендации указывают на проблемы, которые ждут ЕАЭС при имплементации положений Таможенного Кодекса, который вступает в силу с 1 января 2018 г.