Идеальная площадка для переговоров: как «Минску» стать новым «Хельсинки»? (II)

Продолжение. См. часть I.

Зарождение и кризис «Хельсинки+40»

В 2012 году Ирландия во время своего председательства в ОБСЕ выступило с инициативой проведения стратегической дискуссии по проблематике европейской безопасности в виде концепции «Хельсинки +40». Эта дискуссия была организована вокруг идеи построения «сообщества безопасности» на пространстве ОБСЕ, закрепленной в итоговой декларации Астанинского саммита ОБСЕ 2010 года. Изначально планировалось организовать переговорный процесс внутри организации с целью подготовки к сороковой годовщине принятия Хельсинкского заключительного акта (1975) политического документа, который бы определял основные принципы «сообщества безопасности» в европейском и евразийском регионе и представлял стратегическое видение будущего ОБСЕ в меняющемся мире, включая ее международную правосубъектность.

Тогда же, в 2012 году, было принято решение о создании неофициальной рабочей группы открытого формата на уровне постпредов в Вене. В 2013 году в рамках украинского председательства состоялись консультации общего стратегического характера на уровне постпредов, в том числе по проблематике укрепления военно-политического, экономико-экологического и гуманитарного измерений ОБСЕ, повышения эффективности ее деятельности, урегулирования замороженных конфликтов.

Уже тогда дискуссии в рамках «Хельсинки+40» показали, что ключевым вызовом для ОБСЕ на сегодняшний день является отсутствие доверия между государствами-участниками, которое выражается в различающихся оценках состояния, вызовов и угроз безопасности в европейской и евроазиатском регионе со стороны западных стран и России. По этой причине предполагалось, что одной из целей процесса «Хельсинки+40» станет укрепление взаимного доверия между участниками.

В этой связи в рамках первого (военно-политического) измерения, или первой корзины, процесс «Хельсинки+40» был нацелен на придание политического импульса и расширение стратегического видения текущей и будущей деятельности в области контроля над обычными вооружениями и совершенствования мер укрепления доверия и безопасности в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности. Поскольку большинство государств-участников выражали общую озабоченность текущим состоянием контроля над вооружениями в Европе, то он должен был зафиксирован как одно из приоритетных направлений деятельности ОБСЕ.

Дискуссии в рамках «Хельскинк+40» также продемонстрировали тот факт, что, хотя урегулирование «замороженных» конфликтов всегда считалось одной из наиболее естественных и востребованных областей для применения усилий ОБСЕ, отсутствие серьезной политической воли вовлеченных в конфликты сторону препятствует достижению прогресса в их разрешении в Европе.

В рамках экономико-экологического измерения, или второй корзины, дискуссии развивались вокруг возможности использования экономико-экологических мер доверия и безопасности в конфликтном урегулировании, а также повышения эффективности работы Экономико-экологического форума и Обзорного совещания ОБСЕ по экономико-экологическому измерению.

В области гуманитарного измерения, или третьей корзины, дискуссии в рамках «Хельсинки+40» продемонстрировали сохраняющиеся различные подходы между государствами-участниками по широкому кругу тем, таких как роль и место проблематики прав человека в системе приоритетов ОБСЕ, использование мониторинговых механизмов, наблюдение за выборами и др.

В ходе как общих, так и тематических дискуссий Беларусь продвигала необходимость укрепления взаимного доверия как неотъемлемого компонента построения подлинного сообщества безопасности на пространстве ОБСЕ, акцентировала недопустимость применения санкций и ограничительных мер между государствами-участниками, выступала за гармонизацию и взаимодополняемость интеграционных процессов и против формирования новых разделительных линий на континенте, подчеркивала важность эффективного реформирования ОБСЕ при сохранении незыблемости правила консенсуса, закрепления правосубъектности ОБСЕ и превращения ее в полноценную международную организацию. Кроме того, белорусская сторона делала акцент на необходимости равного подхода ко всем государствам-участникам, недопустимости географических и тематических перекосов в деятельности ОБСЕ, важности выработки и согласования единых критериев наблюдения за выборами, оптимизации мероприятий гуманитарного цикла.

В целом, процесс «Хельсинки+40» должен был реактуализировать десять основополагающих принципов, лежащих в основе хельсинкского Заключительного акта, которые получили название «Хельсинкский декалог»: суверенное равенство, неприменение силы, нерушимость границ, территориальная целостность, мирное урегулирование споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, сотрудничество между государствами и добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

Однако, как показал российско-украинский конфликт 2014 года и его последствия в виде новой «холодной войны» между Западом и Россией, соблюдение этих принципов нельзя считать чем-то само собой разумеющимся. Несмотря на то, что после начала этого конфликта дискуссии еще продолжились какое-то время в рамках процесса «Хельсинки+40», уже в 2015 году Россия заявила о том, что он закончился провалом (после того, как финская сторона отказала в визах российским представителям для участия в очередной встрече).

Структурированный диалог Штайнмайера

Следующая попытка придать новый импульс дискуссиям в рамках ОБСЕ, зашедшим в тупик на фоне военно-политической конфронтации России и Запада, пришлась на председательство Германии в 2016 году. В его рамках тогдашний министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер выступил с инициативой запустить структурированный диалог по вопросам контроля над обычными вооружениями в Европе. По его мнению, структурированный диалог мог бы начинаться с общезначимых вопросов – таких, как например, восприятие угроз, военные доктрины, – и затем переходить к более конкретным аспектам контроля над вооружениями. Похожую инициативу озвучил и министр иностранных дел Польши Витольд Ващиковский, предложив в качестве первого этапа такого структурированного диалога аналитическую фазу, в рамках которой прошли бы дискуссии о восприятии угроз, военных позициях и доктринах или военной деятельности. При том, что сами такие дискуссии уже могут рассматриваться как меры укрепления доверия. По мнению Витольда Ващиковского, необходимо сначала оценить, с какими рисками и вызовами сталкиваются европейские страны прежде, чем рассматривать какие-либо дальнейшие шаги и проблемы.

Госсекретарь Джон Керри и постоянный представитель США при ОБСЕ Дэниел Бэер в развитие инициативы Штайнмайера сформулировали свое видение структурированного диалога, который должен базироваться на обсуждении следующих вопросов: восприятие угрозы государствами-участниками ОБСЕ во всех трех измерениях, включая текущие и затяжные конфликты, а также транснациональные и межизмеренческие угрозы и вызовы; развитие военных доктрин и тенденций в силовой политике; военные действия, которые имеют потенциал для усиления опасений, наряду с возможными способами повышения доверия и снижения напряженности; и использование инструментов ОБСЕ в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов.

Кстати, немецкая инициатива запуска структурированного диалога по безопасности и контролю над вооружениями также была поддержана и Беларусью. В своем выступлении министр иностранных дел Беларуси Владимир Макей на 23-м заседании Совета министров ОБСЕ своевременной инициативу Штайнмайера о «перезапуске» контроля над обычными вооружениями и заявил, что Беларусь в качестве председателя Организации Договора о коллективной безопасности в 2017 году готова способствовать организации обсуждения на площадке ОДКБ этой и иных инициатив, направленных на снижение напряженности и укрепление безопасности в европейском и евразийском регионах. Однако глубоких дискуссий в этом направлении в рамках ОДКБ так и не было инициировано. В том же выступлении звучала идея нового миротворческого процесса, аналогичного Хельсинкскому, с участием лидеров России, США, ЕС, Китая.

Несмотря на заявленную амбициозную миротворческую повестку дня Беларусь так и не приблизилась к ее практической реализации. Главной причиной этого является не столько имидживые и статусные проблемы с международным признанием Минска в качестве нового Хельсинки, Вены или Женевы (которые еще предстоит решить), сколько сам глобальный замысел этой повестки – несоразмерный и нерелевантный идущим сегодня дискуссиям в рамках структурированного диалога.

Исходя из важного значения Беларуси для региональной безопасности и стабильности, а также ее стабилизирующей роли в контексте военно-политической конфронтации России и НАТО, белорусской стороне в развитие идеи структурированного диалога следовало бы подумать об организации дискуссии в Минске на тему восприятия угроз, военного баланса сил и системы контроля над обычными вооружениями в регионе и механизмов укрепления взаимного доверия и транспарентности в военной сфере.