Государство и гражданское общество: существует ли диалог в политике высшего образования? (I)

В мае 2015 года на конференции министров образования стран Европейского пространства высшего образования (ЕПВО) Беларусь была принята в Болонский процесс. Для страны была разработана дорожная карта, требования которой предполагают реформирование системы высшего образования в соответствии с принципами ЕПВО. Используемый в европейских странах подход к принятию и реализации решений предусматривает участие заинтересованных лиц на национальном уровне.Однако применяется ли данный принцип белорусскими органами власти? Происходят ли изменения во взаимодействии государства и гражданского общество в политике высшего образования после присоединения к ЕПВО?

Сегодня можно наблюдать, как экономическая ситуация и изменения межсекторных отношений влияют на диалог в системе высшего образования. Вместе с тем присоединение к Болонскому процессу подталкивает государство, скорее, не к тому, чтобы идти на контакт с гражданским обществом, а создавать свои общественные организации (ОО), представляя их перед международными организациями в качестве субъектов «гражданского общества». Основой для этих и других выводов послужило исследование [1] условий, характера деятельности третьего сектора и анализ случаев (попыток) взаимодействия организаций гражданского общества и государства за последние 6 лет (2010-2016 гг.). Материал был собран посредством опроса представителей гражданского общества, экспертного интервью, анализа публикаций в СМИ.

Общий контекст и некоторые характеристики деятельности организаций третьего сектора в Беларуси

В течение последних лет (2010-2016 гг.), согласно отчету Freedom in the World международной организации Freedom House, в Беларуси сохраняется низкий уровень гражданских и политических свобод (оценка 7) и низкий уровень свободы ассоциаций (оценка 6) [2]. Аналогичные оценки содержатся и в Индексе устойчивости организаций гражданского общества (ОГО) американского агентства USAID, согласно которому Беларусь является одним из «лидеров» по наихудшим показателям [3] в Центральной и Восточной Европе (наряду с Азербайджаном). Общественные инициативы функционируют в ограниченной правовой среде, имеют сложности с получением финансирования (зарубежного и местного) и проведением адвокативных кампаний. Вместе с тем, показатели Беларуси улучшались в 2012, 2013 и 2015 гг. Одной из причин этого могла стать неблагоприятная экономическая ситуация [4]. Так, падение ВВП Беларуси в 2012 г. составило 3,8%, в 2013 – 0,7%, в 2015 – 5,5% (рис. 3.1) [5, 6]. И, как следствие, происходили определенные изменения в отношении регулирования государством условий деятельности ОГО.

Рисунок 1. Связь индекса устойчивости и ВВП

Государство и гражданское общество: существует ли диалог в политике высшего образования? (I)

Белорусское государство стало стремится изыскать новые источники финансирования расходов, в том числе – через привлечение зарубежных инвестиций совместно с ОО на национальном и региональном уровнях. Например, в Стратегии устойчивого развития города Чаусы и Чаусского района до 2020 года указывается, что увеличение численности ОО создает «условия для привлечения дополнительных средств на решение социально-экономических проблем» [7].

Экономический фактор подтолкнул государство вступить в партнерские отношения с некоторыми организациями гражданского общества. Можно говорить о межсекторном диалоге, а также совместной реализации проектов при поддержке международных организаций в области предпринимательства, охраны окружающей среды, молодежной, социальной политики и здравоохранения. Вместе с тем, государство также создает государственно-общественные организации (ГоНГО) и/или фиктивные структуры для участия в конкурсах и получения грантов [8]. Согласно политике некоторых институтов, выделяющих и распределяющих иностранное финансирование, одним из условий поддержки проектов может быть участие ОО в их реализации.

Отметим, что сотрудничество белорусского государства с организациями гражданского общества является избирательным. Взаимодействие в сфере прав человека, правовых рамок функционирования ОГО сложно назвать диалогом. Например, при подготовке Национального доклада к универсальному периодическому обзору ООН по правам человека на консультации не приглашались незарегистрированные ОГО, а сами мероприятия носили формальный характер, т.к. высказанные участниками предложения не учитывались в финальной версии доклада.

Не изменилась ситуация с давлением на активистов, отказами объединениям и фондам в регистрации. Сохраняется и неэффективный порядок деятельности общественных советов, созданных при различных ведомствах: советы не имеют регламентирующих деятельность документов, их состав напрямую определяется руководителями госучреждений. Органами законодательной инициативы редко инициируются процедуры общественного обсуждения законопроектов. В некоторых случаях министерства публикуют законопроекты на своих сайтах с предложениями оставлять комментарии. Однако чаще всего рекомендации не учитываются, хотя сам факт такой коммуникации представляется как сотрудничество с общественными организациями [9].

Как следствие, ОГО приспосабливаются к созданным условиям, все меньше проявляют активность на политической арене (politics), фокусируясь на «нейтральных» отраслевых направлениях и работе с локальными органами власти. В третьем секторе наблюдается уменьшение количества инициатив зарегистрированных в качестве общественных объединений, а сами организации профессионализируются и перестают быть массовыми. Наряду с этим, в своей деятельности организации все чаще используют новые технологии для коммуникации с общественностью, проведения кампаний, привлечения финансовых и человеческих ресурсов.

Гражданское общество в политике высшего образования

Определение как размера, так и численности OO, занимающихся вопросами высшего образования в Беларуси, является сложной задачей. Данные, представленные в официальных источниках, позволяют узнать только о количестве организаций, зарегистрированных как «общественные объединения»; в открытом доступе не представлена информация о некоммерческих учреждениях (НГО), нет данных о количестве незарегистрированных инициатив. Можно допустить, что упонимаются далеко не все действующие организации, в то время как предложенная классификация позволяет оценить их участие в политике высшего образования.

В целом, белорусский третий сектор в сфере высшего образования представлен как минимум «низовыми» организациями гражданского общества и государственно-общественными инициативами.

К ОГО, вовлеченным в вопросы высшего образования, можно отнести: Задзіночанне Беларускіх Студэнтаў (ЗБС), Молодежная правозащитная группа «Студэнцкая Рада», Центр развития студенческих инициатив, Общественный болонский комитет и Братство организаторов студенческого самоуправления (БОСС). Большинство из этих организаций работают уже 4-5 лет и являются членскими (численность членов составляет от 15 до 75 человек). Их деятельность направлена на просвещение, защиту прав и интересов целевых групп, организации стремятся влиять на политику высшего образования.

Среди ГоНГО, представленных в секторе высшего образования, можно назвать: ОО «БРСМ», Федерацию профсоюзов Беларуси (ФПБ) и общественные советы (Республиканский совет ректоров учреждений высшего образования, Общественный республиканский студенческий совет при министре образования, Студенческие советы / парламенты университетов). Первые две из названных организаций многочисленны. Так, по данным Белстата, в 2014 г. в БРСМ состояло 466903 человека, организация была представлена 12 063 ячейками по всей стране (в т.ч. во всех вузах страны) [10]. Общественные советы также не являются массовыми, они были созданы на локальном или национальном уровне представителями государства и действуют на основании положений, утвержденных администрацией вузов, Министерством образования и указа Президента [11].

Отметим, что в сфере высшего образования существуют и иные общественные инициативы, а именно:

  • лояльные НГО, представляющие собой юридические лица, работающие на уровне вуза(ов). Такие организации создаются гражданами, однако все их проекты реализуются по согласованию или в партнерстве с администрацией вузов (например, учреждение «Центр адаптации студентов и молодежи к рынку труда», ОО «Студенческий Союз БГУ»);
  • органы студенческого самоуправления, которые действуют на основании документов, утвержденных администрацией вузов. Данные организации являются формой самоорганизации студентов и представляют волонтерские формирования, театральные кружки и т.д.;
  • медиапроекты, которым для деятельности не требуется регистрация или разрешения администрации вузов, они осуществляются преимущественно онлайн (например, студенческие сообщества ВКонтакте).

Перечисленные инициативы действуют, как правило, на уроне вузов и, в отличие от первых двух групп организаций, не стремятся участвовать в национальной политике высшего образования.

Между ОГО и ГоНГО происходит «невидимая» борьба за представительство интересов целевых групп. Например, работниками воспитательных и идеологических служб, представителями ГоНГО и сотрудниками КГБ проводятся беседы со студентами о «нежелательности» участия в деятельности негосударственных студенческих организаций [12]. Другим примером борьбы является стремление государства представить Общественный республиканский студенческий совет (ОРСС) субъектом гражданского общества на международной арене. Вместе с тем, ОРСС был сформирован Министерством образования путем делегирования администрациями вузов студентов и в реальности не является автономным, представительным институтом [13].

Существует угроза, что государственные студенческие организации могут вытеснить ОГО из международного диалога. Студенческие советы, лояльные НГО и органы студенческого самоуправления активно поддерживаются государственными институтами. В организации вовлекаются студенты, что усиливает и делает их массовыми. Причиной вытеснения также может стать изменение политики некоторых доноров, международных институтов (например, представителей ЕВПО) в отношении ГоНГО и подконтрольных организаций, а также возможное снижение активности организаций гражданского общества из-за внутренних проблем сектора.

Отметим, что государство и ОГО не реализуют совместные проекты, которые поддерживаются международными организациями. Коммуникация сторон осуществляется на площадках, организованных третьими лицами, как правило, международными институтами или теми, кто имеет прямой выход на таковых. Представители ОГО также не приглашаются к участию в мероприятиях государственных ведомств и национальной координационной группы по имплементации дорожной карты.

Таким образом, межсекторный диалог и сотрудничество в сфере высшего образования происходят преимущественно для решения социально-экономических вопросов. Белорусское государство, очевидно, не готово взаимодействовать с организациями гражданского общества для обсуждения вопросов прав человека, условий деятельности ассоциаций и т.д. В сфере высшего образования существует несколько групп общественных организаций. Государство не идет на контакт с представителями ОГО и стремится монополизировать сектор, создавая собственные общественные инициативы.

Продолжение следует

------------------------

[1] Исследование проведено в рамках подготовки магистерской работы по теме «Практики взаимодействия организаций гражданского общества и государства в политике высшего образования Беларуси с 2010 по 2016 гг.» на программе «Публичная политика» Европейского гуманитарного университета (ЕГУ).

[2] Belarus. В Freedom House [интерактивный]. [просмотрено 20 марта 2017]. Доступ через Интернет: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2016/belarus

[3] Оценка осуществляется по шкале от 1 до 7, где 1 означает прочную устойчивость, а 7 – слабую.

[4] Методология расчета индекса опирается на данные, предоставляемые практиками и исследователями ОГО, поэтому улучшение могло быть связано с изменением мнения экспертов, приспособлением третьего сектора к условиям деятельности. Тем не менее, автор статьи считает, что экономическая ситуация во многом повлияла на отношения «государство – гражданское общество» и рассматривает вопрос взаимодействия с этой точки зрения.

[5] The 2015 CSO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia. В USAID [интерактивный]. [просмотрено 20 марта 2017], с. 271-281. Доступ через Интернет: https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/Europe_Eurasia_CSOSIReport_2015_Update8-29-16.pdf

[7] Производство валового внутреннего продукта. В Национальный статистический комитет РБ [интерактивный]. [просмотрено 20 марта 2017]. Доступ через Интернет:http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/makroekonomika-i-okruzhayushchaya-sreda/natsionalnye-scheta/godovye-dannye_11/proizvodstvo-valovogo-vnutrennego-produkta/

[8] Чаусы – место, куда хочется вернуться (Местная повестка на XXI век для города Чаусы и Чаусского района). [интерактивный], с. 24. [просмотрено 20 марта 2017]. Доступ через Интернет: chausy.gov.by/downloads/economy/000348_137716__21.doc

[9] В данном контексте интересно расследование, проведенное порталом wildlife.by в 2016 г.: журналисты не смогли связаться с грантополучателями конкурса ПРООН в рамках проекта «Содействие переходу Республики Беларусь к «зеленой» экономике». Подробнее: http://www.wildlife.by/node/44383 [просмотрено 20 марта 2017].

[10] Участие организаций гражданского общества Беларуси в межсекторном диалоге. Итоговые материалы по результатам исследования правовой среды и экспертного опроса. В МПОО «АКТ» [интерактивный]. [просмотрено 14 января 2017], с. 39. Доступ через Интернет: http://actngo.info/sites/default/files/files/mapping_belarus_rus.pdf

[11] Дети и молодежь Республики Беларусь. Статистический сборник. Под ред. И.В. Медведева. Минск: Национальный статистический комитет Республики Беларусь, 2015. с. 216.

[12] Указ Президента Республики Беларусь от 08.02.2001 № 71 «О республиканском совете ректоров учреждений высшего образования».

[13] В феврале 2016 года Виктор Серов, заместитель председателя по информационно-идеологической работе координационного совета студенческого самоуправления Белорусского государственного медицинского университета, направлял старостам вуза письма в социальной сети ВКонтакте. В сообщении были указаны 3 организации, в деятельности которых участвуют студенты БГМУ. Серов просил провести профилактические беседы со студентами, в связи с тем, что организации проводят мероприятия «с элементами антигосударственного характера». В это же время в группе сети ВКонтакте «Это Минск, детка!» появилось сообщение с фотографией списка этих же организаций и пояснением, что в вузах запретили вступать в группы ВК данных организаций, переписываться с незнакомцами, выходить из дома в «критические даты». Подробнее: https://charter97.org/ru/news/2016/2/18/191782/[просмотрено 20 марта 2017].

[14] Создание ОРСС чем-то напоминает историю со стремлением власти в 2009 году в рамках программы ЕС «Восточное партнерство» подвинуть в качестве субъекта гражданского общества Общественно-консультативный совет, созданный при Администрации президента.