Политический транзит в Казахстане: первый шаг

«Как гром среди ясного неба!» Примерно так реагировали наблюдатели на обращение Президента Назарабаева к народу, которое транслировалось 25 января текущего года. В целом политический истеблишмент был готов к какому-то подобному развитию событий, но очевидно, что не в такие сжатые сроки.

Начну сначала. 11 января вышло Распоряжение об образовании Рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти и уже 13 числа прошло первое заседание. Народ, так сказать, готовили к некоему политическому событию… Тем не менее, проходило это в достаточно спокойной обстановке, и ничто не предвещало «чрезвычайщины». По старинным канонам рабочая группа могла работать не менее нескольких месяцев, и эксперты даже не сразу отреагировали на ее деятельность. Гораздо более востребованной была тема Астанинских переговоров по Сирии.

Из телевизионного обращения лидера нации следовало, что грядет серьезная конституционная реформа. Передача части президентских полномочий парламенту и правительству звучит как сенсация. И русскоязычное медиа-пространство отреагировало соответственно – множеством комментариев и более развернутых аналитических обзоров, из которых следовал один вывод: Назарбаев готовит операцию «преемник».

После ухода в мир иной Ислама Каримова экспертное сообщество морально и интеллектуально готовится к новой жаркой дискуссии об очередном центральноазиатском транзите. Таким же образом и я поняла месседж первого президента Казахстана. Вместе с тем я решила изучить текст изменений и сравнить с действующей Конституцией для составления подробного перечня полномочий, которые будут перераспределены.

Необходимо вспомнить, что действующая Конституция 1995 г. была принята в условиях первого постсоветского государственного строительства и на фоне конфликта с парламентом (как и в случае с другими бывшими республиками СССР). После роспуска парламента, который успел принять Конституцию еще в 1993 г., был проведен референдум, по результатам которого и был принят действующий Основной закон. Текст конституции громоздкий, изобиловал чрезмерно детальным описанием полномочий. В частности, статья 44 полностью посвященная президентским «правам и обязанностям» является одной из самых больших структурных частей текста. Все процедуры по возможной отставке, импичменту, децентрализации были описаны таким образом, что становилось понятно: подобное реализовать невозможно на практике. Дальнейшее конституционное строительство подтвердило заложенный тренд. Поправки вносились в 1996, 1998, 2007 и 2011 годах и все они были направлены только на укрепление личной власти первого лица. И вдруг такое...

Если знакомиться с проектом изменений и дополнений в первом приближении, то складывается впечатление, что глава государства действительно намерен децентрализовать власть и укрепить институт паламентаризма. Например, предлагаемая редакция статьи 70 п.1 гласит: «Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Мажилисом» (в настоящем тексте только перед вновь избранным Президентом). Но дальнейшая экспертиза – уже ст. 44 – не дает оснований для таких серьезных выводов. В частности, по проекту предлагается Президенту назначать Премьера-министра «после консультаций с фракциями… и с согласия Мажилиса». Присутствует также неясная формулировка процедуры отправки в отставку кабинета министров. Президент оставляет за собой право назначения министров иностранных дел и обороны. За премьером признано право определять структуру правительства, но назначение и освобождение министров осуществляется главой государства.

Одним из существенных изменений, является отказ Президента от таких чрезвычайных полномочий как издание законов и указов, имеющих силу Закона (ст.45 п.2, ст. 61 п.2). Кроме того, были отменены прерогативы первого лица на утверждение государственных программ и единой системы финансирования и оплаты труда бюджетников. Тем не менее, для их утверждения необходимо согласование с Президентом (ст. 66).

Важнейшим, если не ключевым аспектом продолжает оставаться формирование и функционирование системы самоуправления. До сих пор была выстроена четкая «вертикаль» власти, то есть только процедуры назначения «сверху – вниз». Органы самоуправления – маслихаты не обладали никакими конституционными инструментами воздействия на местные исполнительные органы (акиматы). В проекте предусмотрен механизм «согласования», но о выборности вряд ли идет речь, так как акимы продолжают оставаться назначаемыми лицами.

Итог. В действительности заявленная конституционная реформа и передача полномочий носит характер минимальных изменений системы и в целом – формы правления. Отказ от чрезвычайных полномочий и участия в текущей работе правительства призван снизить нагрузку на главу государства. Но эта «отстраненность» президента легко преодолевается – достаточно ознакомиться с минимальными правками п.3 ст.44.

Что действительно вызывает интерес, так это те статьи, которые почти не обсуждаются в экспертной среде, а они являются не менее символичными для государства и общества. Речь идет о ст. 26. посвященной правам собственности. В действующей редакции процедуры отчуждения вполне осуществимы, что ставит вопрос о том, насколько это право является фундаментальным. Поэтому и проблема произвола судебных органов власти, а также иных государственных структур серьезно осложняла позиции инвесторов, бизнес-сообщества и просто физических лиц. В предлагаемом проекте право собственности объявляется неприкосновенным. Полагаю, как раз здесь опыт узбекского транзита, когда фактически передача активов семьи Каримовых прошла в короткие сроки и в рамках фактически «серой зоны» не четко сформулированного права собственности.

Еще одно изменение привлекло пристальное внимание экспертов, особенно российских, – это дополнение в п.2 ст.91 о том, что независимость государства не может быть изменена, наряду с унитарностью, территориальной целостностью и формой правления. Российские эксперты, в частности А. Дубнов, усмотрели в этом намерение Назарбаева приостановить или совсем остановить передачу полномочий наднациональным структурам ЕАЭС.

Завершая анализ, можно заключить, что анонсированный транзит пока таковым в собственном смысле не является. Эта большей частью декоративная конституционная реформа носит, с одной стороны, узкий институциональный смысл (снизить нагрузку на первое лицо). С другой стороны, она предполагает повышение ответственности кабинета за нынешний и будущий системный кризис в условиях резкого снижения доходной части бюджета. И все же стратегическое значение реформы состоит в том, что она является первым шагом в политическом транзите.

Пока готовился этот материал, Нурсултан Назарбаев выступил с еще одним телевизионным обращением к народу. Вечером 30 января в своем заявлении президент анонсировал ежегодное Послание парламенту и нации, которое было опубликовано на следующее утро с амбициозным названием «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность». Примечательным является то, что глава государства не будет лично выступать на совместном заседании палат с этой программой. Что собственно и укрепляет сторонних экспертов и наблюдателей в гипотезе о готовящемся транзите.

Представленная программа модернизации экономики призвана держать в тонусе систему, чиновников и общество, невзирая на грядущие перемены, которые произойдут в краткосрочной перспективе. Напомню, что обсуждение проекта конституционной реформы должно завершиться до 26 февраля. После чего нам будет доступен следующий уровень анализа и поиски ответа на вопрос: являются ли институциональные изменения переходом от «постсовка», то есть от первичных моделей постсоветского политического развития. И главное: переходом к чему?