Миротворческая операция на востоке Украины: предпосылки, контекст, необходимые условия и мандат миссии

Новые минские соглашения, достигнутые в нормандском формате, вряд ли могут привести к существенной стабилизации военно-политической обстановки на востоке Украины. Максимум, который можно достичь при реализации Комплекса мер по выполнению минских соглашений, – это заморозка конфликта на неопределенный срок. Как только уровень геополитической напряженности между Киевом и Москвой, между Россией и Западом вновь начнет возрастать, этот конфликт может разгореться с новой силой. Именно поэтому для решения кризиса на востоке Украины необходима полноценная комплексная (многоплановая) миротворческая миссия под эгидой ООН, сочетающая в себе элементы военно-политической стабилизации и постконфликтного восстановления Донбасса.

Предложение Беларуси

Как только в апреле 2014 года на территории Донецкой и Луганской областей Украины начались боевые действия между украинскими вооруженными силами и вооруженными формированиями ДНР и ЛНР, белорусская сторона предложила план разрешения конфликта, в основе которого лежало проведение миротворческой операции. По закрытым дипломатическим каналам этот план был доведен до руководства Украины, России и ЕС. Но тогда это предложение не было поддержано ни европейской, ни российской стороной. Впоследствии белорусский президент Александр Лукашенко несколько раз упоминал о предложении Минска по урегулированию украинского кризиса. Но начавшийся переговорный процесс в нормандском, женевском форматах и в рамках минской контактной группы ОБСЕ создал надежду на выработку дипломатического решения и снизил актуальность данного предложения, хотя на протяжении этого времени с инициативой ввести в Украину миротворческий контингент несколько раз выступал глава Парламентской ассамблеи ОБСЕ Илкка Канерва. На необходимость данного шага ранее указывала и американо-российская группа экспертов, состоящая из бывших высокопоставленных лиц, представителей разведывательного и аналитического сообщества, в разработанном комплексном плане «Бойсто» по урегулированию украинского кризиса.

Вновь подобная возможность рассматривалась по инициативе Александра Лукашенко в ситуации с «дебальцевским котлом». Несмотря на достигнутые минские договоренности в нормандском формате, продекларированное всеобъемлющее прекращения огня с 15 февраля было сразу же нарушено в районе Дебальцево из-за отказа вооруженных формирований ДНР и ЛНР выпустить украинских военных с техникой и вооружением из окружения.

Тогда белорусская сторона предложила прекратить этот конфликт в районе Дебальцево и вывести всех украинских военнослужащих и военную технику оттуда под гарантии их неучастия в конфликте в будущем. Однако ситуация вскоре разрешилась самостоятельно, без внешнего посредничества. Уже в ночь с 18 на 19 февраля президент Украины Петр Порошенко предложил Совету национальной безопасности и обороны (СНБО) рассмотреть вопрос о введении в Украину международного контингента в формате полицейской миссии ЕС как наиболее эффективной гарантии мира. Однако, если верить утечкам, просочившимся в СМИ, то европейская сторона достаточно скептически отнеслась к данному предложению. Да и к тому же обычно полицейские миссии проводятся уже после того, как проведено разделение противоборствующих сторон. С учетом глубины кризиса на востоке Украины, одной лишь полицейской миссии явно будет недостаточно.

Заморозка, а не решение конфликта

Опыт выполнения предыдущих минских соглашений оставляет мало надежды на соблюдение положений нового Комплекса мер по выполнению минских соглашений. Международные наблюдатели констатируют, что в целом на сегодняшний день соблюдается режим тишины, начался отвод тяжелой техники и вооружений. Абсолютно идентичную ситуацию мы наблюдали после подписания минского Меморандума от 19 сентября 2014 года. Правда, вскоре после этого боевые действия возобновились с новой силой, а за последние полгода противостояния с украинскими вооруженными силами ДНР и ЛНР увеличили в два раза площадь подконтрольных территорий.

Нет никакой гарантии того, что новые минские соглашения не постигнет судьба предыдущих. Но самая главная проблема новых минских договоренностей заключается в том, что они, по факту, лишь замораживают конфликт на востоке Украины, но не решают его. Так, Украине предписано проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, которое должно включать, в том числе, следующие положения:

– освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.

По сути, данные меры, предписанные новыми минскими соглашениями, означают возможность легализации участников незаконных вооруженных формирований ДНР и ЛНР в виде автономных силовых структур, не подконтрольных центральным властям. Ведь очевидно, что именно представители ополчения пополнят ряды отрядов народной милиции в случае, если эти положения будут воплощены в жизнь. Это означает, что при возникновении новых разногласий между Киевом и отдельными районами Донецкой и Луганской областей, а также возрастания геополитической напряженности между Киевом и Москвой, как и между Россией и Западом, конфликт на востоке Украины может вспыхнуть вновь. К тому же это исключает возможность разоружения и последующей реинтеграции (возвращения к мирной жизни) комбатантов со стороны ДНР и ЛНР.

Ситуация осложняется еще и тем, что достигнутые в нормандском формате договоренности предписывают необходимость постоянных консультаций и согласований всех действий Киева с руководством ДНР и ЛНР. В итоге выдвигаемые сторонами взаимные упреки и неприемлемые условия практически сорвали новый минский процесс по урегулированию украинского кризиса.

После этого вполне ожидаемо 17 марта Верховная Рада отложила введение особого порядка самоуправления в Донбассе до проведения там выборов по украинским законам и утвердила перечень районов, на которые будет распространяться действие закона об особом статусе, вызвавший резкую реакцию со стороны ДНР и ЛНР. Кроме того, Рада одобрила обращение президента Петра Порошенко в Совет Безопасности ООН и Совет ЕС о развертывании на территории страны международной операции по поддержанию мира и безопасности, а также проголосовала за постановление о признании отдельных территорий Донецкой и Луганской областей временно оккупированными.

Таким образом, по факту, нормандские минские соглашения были нарушены, лишь частично успев вступить в силу, что грозит новой эскалацией конфликта. Именно поэтому, для того, чтобы снизить риск развития ситуации по данному сценарию, на востоке Украины необходима реализация комплексной многоцелевой миротворческой миссии по мандату ООН, сочетающей в себе как военно-политический и полицейский компоненты, так и элементы постконфликтного восстановления экономической и социальной инфраструктуры Донбасса. Если подобный сценарий миротворческой миссии на востоке Украины получит свое дальнейшее развитие, по сути, это будет означать пересмотр ранее достигнутых минских соглашений в нормандском формате и их замену на более комплексные меры.

Механизм санкционирования миротворческой миссии ООН на востоке Украины

В соответствие с конституцией Украины, решение о проведении миротворческой операции с участием вооруженных сил других государств на территории Украины должно быть принято Верховной радой. 17 марта Верховная рада приняла соответствующее обращение в Совбез ООН и Совет ЕС, и теперь Украина совместно с другими заинтересованными государствами и партнерами инициировала серию консультаций в Секретариате ООН, чтобы дать стратегическую оценку происходящему и выработать наиболее эффективные меры реагирования на кризис со стороны международного сообщества.

После консультаций Секретариат ООН может направить техническую миссию на восток Украины для обзора общей обстановки и выработки рекомендаций в области безопасности, политической, военной и гуманитарной ситуации, положения в области прав человека на местах и анализа возможных последствий этих факторов для операции. Далее Генеральный секретарь ООН приступает к подготовке доклада для Совета Безопасности. По факту, оперативным анализом ситуации в этих областях на протяжении всего конфликта на востоке Украины занимались мониторинговые группы ОБСЕ, Международный красный крест, Human Rights Watch и другие международные организации, оценки которых могут быть направлены в адрес Генерального секретаря ООН с целью экономии времени. К тому же на постоянном контроле ситуацию на востоке Украины держит и Управление ООН по координации гуманитарных вопросов. По данным из Девятого доклада Миссии ООН по правам человека в Украине, в период конфликта с 1 декабря 2014 года по 15 февраля 2015 года на востоке Украины погибло более 6 тысяч и ранено более 15 тысяч человек. К тому же в докладе фиксируется картина серьезных нарушений прав человека, «безжалостного опустошения жизни и инфраструктуры мирного населения» и констатируется масштабный гуманитарный кризис в районах, контролируемых вооруженными группировками ДНР и ЛНР, а также отмечается, что в Донецкую и Луганскую области продолжают поступать тяжелое вооружение и иностранные солдаты, в том числе из Российской Федерации. В ООН также обеспокоены взрывами в Харькове и Одессе и опасаются нового наступления незаконных вооруженных формирований на Мариуполь. Таким образом, на сегодняшний день ООН располагает значительными данными, необходимыми для подготовки доклада Генерального секретаря для последующего представления в Совбез ООН.

В докладе, который выносится на рассмотрение Совету Безопасности, будут представлены соответствующие варианты для развертывания операции по поддержанию мира с учетом ее масштабов и ресурсов. Кроме того, в доклад включается информация о финансовых последствиях и предварительная смета затрат.

Этап голосования в Совете Безопасности ООН за резолюцию по проведению миротворческой операции на востоке Украины самый проблемный, так как, судя по заявлениям российских официальных лиц, Россия намерена блокировать принятие резолюции, не видя в ней необходимости и обвиняя украинские власти в попытках таким образом пересмотреть новые минские соглашения. Однако означает ли данный исход, что про миротворческую миссию на востоке Украины можно забыть?

«Единство в пользу мира», или как обойти вето

Россия смотрит скептически на отправку «голубых касок» ООН на восток Украины. И поэтому, обладая правом вето в качестве постоянного члена Совбеза ООН, вполне может заблокировать проведение миротворческой миссии. Однако в ООН существует механизм, который позволяет обойти вето любого из постоянных членов Совбеза ООН в ситуации, когда отсутствие консенсуса среди них не позволяет действовать в поддержку международного мира и безопасности.

В 1950 году в условиях начала Корейской войны Генеральной ассамблеей ООН была принята резолюция 377 A «Единство в пользу мира» (“Uniting for Peace”). Эта резолюция, известная также как «План Ачесона» (в честь ее разработчика госсекретаря США Дина Ачесона), создала механизм «чрезвычайной специальной сессии», которая может быть созвана в случае, если Совет Безопасности зашел в тупик.

В соответствие с данной резолюцией, Генеральная ассамблея ООН «постановляет, что если Совет Безопасности, в результате разногласия постоянных членов, оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос с целью сделать членам Организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер, включая – в случае нарушения мира или акта агрессии – применение, когда это необходимо, вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. В период между сессиями Генеральная Ассамблея может собраться на чрезвычайную специальную сессию, созываемую в течение двадцати четырех часов со времени поступления требования о таком созыве. Такая чрезвычайная специальная сессия созывается по требованию Совета Безопасности, поддержанному голосами любых семи членов Совета, или по требованию большинства членов Организации Объединенных Наций».

Хотя данная резолюция, в отличие от обязательных к исполнению решений Совбеза, и предполагает, что Генассамблея ООН может дать только рекомендации, тем не менее, это реальный параллельный механизм, позволяющий санкционировать проведение миротворческой операции.

За всю историю существования ООН данный механизм ни разу не применялся на практике (данная резолюция была принята уже после того, как Совет безопасности принял решение об отправке в Корею международных сил ООН, воспользовавшись отсутствием представителя СССР). Возможно, что именно кейс конфликта на востоке Украины послужит первым прецедентом для реального запуска данного механизма.

В свою очередь, это позволит усилить роль и вес Генеральной ассамблеи ООН в условиях, когда Совет Безопасности превратился в место для выяснений отношений в духе «холодной войны» между двумя бывшими сверхдержавами, из-за неспособности к сотрудничеству которых он превратился в дисфункциональный орган. В целом данное положение вещей характеризует современные глобальные тенденции, в результате которых вес сверхдержав на международной арене уменьшается, а новые коалиции государств усиливают свои позиции.

Возможный мандат и масштабы миротворческой операции

Если Совет Безопасности или Генеральная ассамблея ООН через механизм «чрезвычайной специальной сессии» санкционирует проведение миротворческой операции, то принимается специальная резолюция, в которой определяются мандат и масштабы операции и подробно излагаются задачи, которые должна выполнить операция. Затем Генеральная Ассамблея утверждает бюджет и ресурсы операции.

Генеральный секретарь назначает главу миссии (обычно это Специальный представитель) для руководства операцией по поддержанию мира. Генеральный секретарь также назначает командующего силами операции по поддержанию мира, комиссара полиции и старший гражданский персонал. На Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) и Департамент полевой поддержки (ДПП) возлагаются обязанности по кадровому комплектованию гражданских компонентов операции по поддержанию мира.

Далее под руководством главы миссии, ДОПМ и ДПП осуществляется планирование политического, военного, оперативного аспектов и поддержки (то есть материально-технического обеспечения и управления) операции по поддержанию мира. Этап планирования обычно включает создание в Центральных учреждениях совместной рабочей группы или комплексной целевой группы миссии с участием всех соответствующих департаментов, фондов и программ ООН.

После этого в максимально сжатые сроки осуществляется развертывание операции с учетом условий безопасности и политической ситуации на местах. Как правило, вся процедура, начиная от принятия резолюции и заканчивая развертыванием миротворческой миссии, занимает от 30 до 90 дней.

ООН не имеет собственных вооруженных сил и полицейских формирований, и необходимый для каждой операции военный и полицейский персонал по просьбе ООН предоставляют государства-члены. По заявлениям представителя генсека ООН Стефана Дюжаррика, свободных миротворцев, дожидающихся отправки куда-либо, сейчас нет. Это значит, миротворческую миссию на Украину нужно будет комплектовать практически с нуля.

Однако при комплектовании миссии следует исходить из нескольких предпосылок. Украина выступает категорически против участия России в миротворческой операции и хочет видеть на своей территории миротворцев исключительно из стран НАТО и ЕС. Очевидно, что с данным составом миссии никогда не согласится Россия, чью позицию, безусловно, необходимо принимать во внимание, если миротворческая операция претендует на успех.

С этой точки зрения наиболее нейтральным вариантом, устраивающим украинскую и российскую стороны, является комплектация миссии контингентами из государств, сохраняющих доверительные отношения, как с Киевом, так и Москвой. Очевидно, что в случае с украинским кризисом таковыми могут выступать Беларусь и Казахстан, занявшие нейтральную позицию по украинскому кризису, но принимающие во внимание и позицию России. Поэтому, скорее всего, основная кадровая нагрузка ляжет именно на плечи этих государств с учетом дефицита голубых касок у ООН. Контингент миссии также должен быть дополнен формированиями ряда европейских государств, не являющихся при этом членами НАТО, но имеющих опыт участия в миротворческих операциях (Финляндия, Австрия, Швейцария, Швеция, Сербия и др). Китай также мог бы принять участие в миротворческой миссии.

У Беларуси отсутствует серьезный опыт участия в миротворческих операциях. В 2005 году была сформирована миротворческая рота в составе 120?й гвардейской отдельной механизированной бригады. В настоящее время это подразделение белорусских Вооруженных Сил дислоцируется в Витебске на базе 103?й гвардейской отдельной мобильной бригады. Организационно-штатная структура миротворческой роты состоит из управления (4 военнослужащих) и двух взводов? – учебного (4 военнослужащих) и миротворческого (32 военнослужащих), входящих в постоянный состав. Кроме того, в роте предусмотрено иметь 200 человек переменного состава. За процесс оценки и планирования участия белорусского контингента в миротворческих операциях в Министерстве обороны Республики Беларусь отвечает управление международного военного сотрудничества.

Однако этого количества явно не достаточно. Только количество наблюдателей в специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на востоке Украины планируется удвоить до 1 тысячи человек. Это означает, что потребуется более масштабное вовлечение сил специальных операций Вооруженных сил Республики Беларусь в проведение гипотетической миротворческой операции. То же самое касается и другого потенциального участника – Казахстана, правда, имеющего в составе своих вооруженных сил гораздо более многочисленную миротворческую бригаду «Казбриг» (до полутора тысячи человек).

Опыт проведения действующих миротворческих миссий ООН показывает, что для реализации комплексной многоцелевой (многоплановой) миротворческой операции необходимая численность контингента голубых касок, как правило, составляет от 10 до 25 тысяч человек, включая военный, полицейский и гражданский персонал, при этом стоимость ее проведения колеблется приблизительно от 0,5 до 1,5 млрд USD в год (например, MINUSCA, MINUSMA, MONUSCO, UNAMID, UNIFIL). Такое большое количество привлекаемого персонала обусловлено комплексным характером миротворческих операций по поддержанию мира, предполагающих разделение противоборствующих сторон, содействие политическому процессу, обеспечение защиты гражданских лиц, оказание помощи в разоружении, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов, проведение выборов, защиту и поощрение прав человека, установление верховенства права и законности, а также создание условий для восстановления социальной и экономической инфраструктуры. При условии уважения мандата всеми сторонами конфликта, численность только военного персонала миротворческой операции на востоке Украины должна составлять от 7 до 11 тысяч человек.

В контексте конфликта на востоке Украины, в мандат гипотетической миротворческой миссии могут быть включены следующие положения:

·      формирований условий для переговоров и других мероприятий по мирному урегулированию конфликта;

·      создание специального информационного центра миротворческой операции, в том числе, при участии представителей специальной мониторинговой группы ОБСЕ, Украины, России, ДНР и ЛНР и других заинтересованных сторон;

·      содействие выполнению мандата специальной мониторинговой группы ОБСЕ и других международных организаций;

·      мониторинг и контроль за выполнением соглашения о прекращении огня и созданием демилитаризованной зоны;

·      установление полного и эффективного контроля за участком российско-украинской границы;

·      роспуск незаконных вооруженных формирований ополчения, разоружение и содействие реинтеграции бывших комбатантов, репатриация иностранных наемников;

·      восстановление законности, правопорядка, нормального функционирования общественных и государственных институтов;

·      содействие формированию местных органов власти и органов охраны правопорядка в переходный период;

·      создание условий для предоставления гуманитарной помощи и безопасного возвращения временно перемещенных лиц;

·      содействие подготовке и контроль за проведением выборов в местные органы власти;

·      оказание материально-технической поддержки для восстановления критических для жизнедеятельности инфраструктур;

·      управление специально созданными фондами при содействии международного сообщества, предназначенными для восстановления социальной и экономической инфраструктуры и др.

Действительно, в случае реализации данного сценария, потребуется существенный пересмотр минских договоренностей и запуск нового мирного процесса. Однако именно данный сценарий позволит разрешить конфликт на востоке Украины в случае успешного выполнения мандата миротворческой миссии, а не просто заморозить его на неопределенный срок, как это вытекает из соглашений, достигнутых в нормандском формате.

Очевидно, что успех миссии будет зависеть от готовности всех вовлеченных в конфликт сторон содействовать ее выполнению. «Голубые каски» – это еще не гарантия неприменения оружия со стороны противоборствующих сторон в зоне конфликта, как и не гарантия того, что мандат миссии будет уважаться целиком. Но в случае, если сценарий миротворческой операции не сможет быть реализован, вероятно, Киеву нужно задуматься над тем, чтобы рассмотреть возможность проведения реального референдума по определению статуса независимости для территорий, контролируемых ДНР и ЛНР. Но, безусловно, под международным контролем.