«Дело Логвинова»: юридический анализ

Начало 2015 года было на редкость богатым на судебные процессы по вопросам свободы слова: 19 января за запись в блоге была привлечена к административной ответственности по ст. 23.5. КоАП РБ блогер Алёна Стогова (Е. Мельникова), 30 января Верховный Суд РБ признал законным и обоснованным отказ Министерства информации зарегистрировать в качестве распространителя печатной продукции ЧИУП «Логвинов», а 9 января то же частное предприятие было привлечено экономическим судом г. Минска к административной ответственности по ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ за распространение печатных изданий без государственной регистрации в Мининформе. 19 января также было привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ ИЧУП «Книжный клуб «Клуб любителей книги», на которое был наложено взыскание в виде штрафа в размере 10 базовых величин (1800000 рублей), а также произведена конфискация дохода (выручки) от распространения печатных изданий на общую сумму 791644050 руб. Наконец, 23 января Верховный суд оставил в силе предупреждение Мининформа «Народной воле», сделанное в конце 2014 г. за распространение, по мнению Мининформа, недостоверной информации в статье С. Калинкиной.

Учитывая, что с имплементацией конституционных и международно-правовых стандартов свободы выражения мнения в Беларуси всегда были проблемы, полагаю, есть необходимость в детальном анализе итогов судебного процесса над ЧИУП «Логвинов», в результате которого оно было оштрафовано на 5400000 руб. с обязательной конфискацией дохода, полученного в результате распространения печатной продукции без государственной регистрации в Мининформе (961251393 руб.).

Объектом анализа, соответственно, будет текст постановления по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ, вынесенного 09.01.2015 в отношении ЧИУП «Логвинов» и размещенного12.01.2015(до его вступления в законную силу) на официальном вебсайте Верховного суда и судов общей юрисдикции. 10 февраля 2015 г. Верховный суд рассмотрел жалобу ЧИУП «Логвинов» на не вступившее в законную силу постановление экономического суда г. Минска от 09.01.2015 г. и оставил постановление без изменений, а жалобу без удовлетворения.

Забегая вперед, хочу отметить, что публикация, пусть и не вступившего в законную силу, практически полного текста постановления по делу об административном правонарушении, является, пожалуй, единственным позитивным моментом данного судебного процесса, т.к. в условиях частичного проведения судебного процесса в кабинете судьи (первый день) и оглашения лишь резолютивной части постановления, это является примером реализации проактивной статической публичности судебного разбирательства согласно ст. 14 (1) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (далее – Пакт).

Общие замечания

Инспекция МНС по Центральному району г. Минска, проверив ЧИУП «Логвинов», составило протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ: осуществление предпринимательской деятельности, когда в соответствии с законодательными актами такая деятельность является незаконной и (или) запрещается, что влечет наложение штрафа … на юридическое лицо – до пятисот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, орудий и средств совершения административного правонарушения или без конфискации таких орудий и средств. Следует отметить, что примечание к ст. 12.7. КоАП РБ устанавливает, что под доходом от незаконной предпринимательской деятельности в ст. 12.7. и статье 12.39 КоАП РБ следует понимать всю сумму выручки в денежной или натуральной форме без учета затрат на ее получение.

Основанием для вывода о незаконном осуществлении предпринимательской деятельности стало отсутствие у издательства государственной регистрации в качестве распространителя печатных изданий.

Не затрагивая конституционные и международно-правовые аспекты дела и при реальном отсутствии у издательства государственной регистрации в качестве распространителя печатных изданий, экономическому суду г. Минска не составило особого труда обосновать применимость ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ. Тем не менее, характер отдельных аргументов суда производит впечатление желания «оправдаться» за вынесенное решение, а возможно, даже и понимание судом чрезмерности санкций в виде конфискации дохода.

Так, суд отвергнул аргумент, «что на протяжении всего 2014 года частное предприятие «Логвинов» принимало все возможные меры по регистрации его в реестре распространителей, однако получало немотивированные и незаконные отказы со стороны Министерства информации Республики Беларусь». Суд отметил, что «решения (отказы) Министерства информации Республики Беларусь ЧИУП «Логвинов» в соответствии со статьей 30 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 «Об основах административных процедур» обжалованы не были», а, значит, «данный довод юридического лица не может быть принят во внимание».

Исходя из аргументации суда складывается впечатление, что факт обжалования административного решения Мининформа, вступающего в силу со дня его принятия (ст. 28 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З об основах административных процедур), мог бы быть принят судом в качестве законной причины распространения печатных изданий без государственной регистрации в Мининформе. Учитывая белорусские правовые реалии, сомнительно, чтобы суд использовал факт обжалования административного решения Мининформа даже в качествеиного обстоятельства, смягчающего административную ответственность (ч. 2 ст. 7.2. КоАП РБ), т.к. очевидно, что подобное судебное правоприменение могло бы серьезно подорвать позицию Мининформа и прочих государственных органов, от лицензий или других разрешений, которых, зависят многие субъекты.

Вторым интересным местом в постановлении по делу об административном правонарушении, стало специальное указание на обязательность такого элемента санкции ч. 2 ст. 12.7. КоАП, как конфискация дохода, под которым понимается вся выручка без учета затрат на ее получение и учет этого обстоятельства судом (в тексте, размещенном на вебсайте Верховного Суда, это и подобные места даже выделены жирным шрифтом). Тот факт, что, по словам суда, он ограничился наложением небольшого штрафа, учитывая обязательность конфискации дохода, свидетельствует фактически о признании санкции ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ «драконовской» нормой ииным обстоятельством, смягчающим административную ответственность применительно к ситуации издательства «Логвинов». При том, что в самом постановлении было ясно указано, что обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность, судом не установлено.

На мой взгляд, именно эти два момента – обязательность наличия регистрации в Мининформе и пропорциональность санкции вменяемому правонарушению – и должны быть основными объектами полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела.

Замечание № 1. У дела отсутствует экономическая (фискальная) подоплека

Единственным доводом в пользу вменения незаконной предпринимательской деятельности стало отсутствие у издательства государственной регистрации в качестве распространителя печатных изданий (далее – распространитель).

Очевидно, что сама по себе регистрация субъекта хозяйствования в Мининформе в качестве распространителя не является частью бизнес-процесса распространения печатных изданий. Факт отсутствия государственной регистрации в качестве распространителя не означает уменьшения налогооблагаемой базы, получения распространителем преференций, льгот, субсидий и т.д. Более того, распространение печатных изданий без соответствующей государственной регистрации не предполагает превращение распространителя в, скажем, НПЗ, IT-компанию или профессионального участника рынка ценных бумаг. Отсутствие государственной регистрации не дает законного основания уклониться от соблюдения законодательства, регулирующего общехозяйственную и иную деятельность.Также отсутствие государственной регистрации у распространителя не имеет каких-либо правовых последствий для распространенной печатной продукции: она не подлежит изъятию из гражданского оборота или собственности какого-либо лица.

Т.е., с экономической точки зрения, распространитель, соблюдающий белорусское законодательство – помимо требования о государственной регистрации – ничем не отличается от такого же распространителя, но внесенного в Государственный реестр распространителей печатных изданий. Это прямо подтверждается Законам Рэспублiкi Беларусь ад 29 снежня 2012 г. N 8-З «Аб выдавецкай справе ў Рэспублiцы Беларусь» (далее – Закон об издательском деле), который не предусматривает каких-либо специальных требований для того, чтобы претендовать на внесение в госреестр в качестве распространителя печатных изданий (ч. 3 ст. 23 Закона).

Таким образом, отсутствие государственной регистрации в качестве распространителя не влечет ущерба государственному бюджету,не влияет на возникновения недобросовестной конкуренции или ухудшение правового положения работников организации-распространителя или его клиентов. Что, в свою очередь, ставит под сомнение правомерность, справедливость, обоснованность и адекватность применения именно ст. 12.7. КоАП РБ (незаконная предпринимательская деятельность) в случае обнаружении распространения печатных изданий без соответствующей государственной регистрации, а также справедливость и адекватность применения обязательной конфискации всего дохода (да еще без учета затрат на его получение) в описанной ситуации.

Замечание № 2. Конституция и международное право не анализировались

Для цели выполнения требований Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (ПИКоАП) о полном, всестороннем и объективном исследовании всех обстоятельств дела (ст. 2.10.), очевидно, что суду необходимо было рассмотреть конституционно-правовые и международно-правовые стандарты свободы выражения мнения, которые неразрывно связаны с распространением печатных изданий. Суд, рассматривая дело Логвинова, полагаю, мог и должен был поставить под сомнение, как применимость ст. 12.7. КоАП РБ к деятельности по распространению печатных изданий без государственной регистрации в Мининформе, так и адекватность санкции в виде штрафа и обязательной конфискации всего дохода.

Забегая вперед, отмечу, ситуация с ЧИУП «Логвинов» касается не только обеспечения стандартов выражения мнения, но и конституционных аспектов государственного регулирования экономической деятельности.

При этом необходимо определиться с возможностью применения в рассматриваемой ситуации положений Международного пакта о гражданских и политических правах, т.к. к административной ответственности привлекается юридическое лицо, в то время, как «в Пакте не перечислены права юридических лиц или сходных с ними образований или сообществ», т.к. «бенефициарами прав, признаваемых в Пакте, являются отдельные лица (individuals (см. п. 9 Замечаний общего порядка № 31 [80]CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 мая 2004 г.). Тем не менее, полагаю, обстоятельства дела, национальное и международное право, свидетельствуют о возможности применения Пакта при определенных условиях.

Так, в п. 9 Замечаний общего порядка Комитета ООН по правам человека № 31 также указывается, что «тот факт, что компетенция Комитета получать и рассматривать сообщения ограничивается теми из них, которые представляются отдельными лицами (individuals) или от их имени (статья 1 Факультативного протокола), не мешает таким лицам утверждать, что действия или бездействие, затрагивающие юридических лиц и сходные с ними образования, представляют собой нарушение их собственных прав». В рассматриваемом случае к ответственности привлекается ЧИУП, т.е. частное издательское унитарное предприятие, которое согласно ст. 113 Гражданского кодекса является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество, которое является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

При этом имущество частного унитарного предприятия (ЧУП) находится в частной собственности физического лица (совместной собственности супругов) <…> и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения. Руководитель УП  назначается собственником имущества и ему подотчетен, при этом собственник имущества унитарного предприятия – физическое лицо вправе непосредственно осуществлять функции руководителя.Собственник имущества ЧУП свои полномочия осуществляет непосредственно и (или) через уполномоченных им лиц.Собственник имущества ЧУП, в частности, определяет цели деятельности УП;назначает на должность руководителя УП; принимает решение об изъятии имущества у УП; осуществляет контроль за деятельностью УП, использованием по назначению и сохранностью имущества, принадлежащего УП; принимает решение о реорганизации или ликвидации УП.

Таким образом в случае, если Игорь Логвинов является собственником имущества ЧИУП «Логвинов», очевидно, что он, как создатель ЧИУП, является инициатором (заинтересованным лицом) распространения печатных изданий, от его юридических действий зависит процесс распространения информации, а санкция закона, примененная судом, в конечном счете, ударит по И.Логвинову как собственнику имущества организации-распространителя печатных изданий. Соответственно, учитывая неразрывную связь собственникаимущества ЧУП и самого частного предприятия, при рассмотрении дела ЧИУП «Логвинов», касательно отсутствия у него государственной регистрации в Мининформе, суду следует также учитывать ст. 19 (2) Пакта, гарантирующую Игорю Логвинову свободу распространять всякого рода информацию, в том числе, посредством ЧИУП. 

1. Применимое право. Законодательство об издательской деятельности (включающей и распространение печатных изданий) основывается на Конституции и состоит из Закона об издательском деле, других актов законодательства и международных договоров, при этом, если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем предусмотренные Законом об издательском деле, то применяются нормы такого международного договора (ст. 2 Закона об издательской деятельности). В качестве такого международного договора можно назвать Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 19 (2) которого, в частности, закрепляет свободу распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору, и случаи правомерного ограничения данной свободы.

2. Конституционные гарантии ведения экономической деятельности.  Деятельность по распространению печатных изданий (составная часть издательского дела) представляет собой продажу, подписку или иную форму отчуждения печатного издания, под которым понимается документ, предназначенный для распространения содержащейся в нем информации (ст. 1 Закона). Т.е. распространитель печатных изданий – это, как правило, обычный книжный магазин или киоск (юридическое лицо, представительство иностранной организации, индивидуальный предприниматель, которые осуществляют распространение печатных изданий). Соответственно, речь идет о хозяйственной (экономической) деятельности, заключающейся в продаже печатных изданий и подчиняющейся государственному регулированию.

Согласно ст. 13 Конституции государство(1) предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом,(2)  гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности,(3) гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Таким образом, Конституция предусматривает ситуацию запрещения законом экономической (хозяйственной) деятельности. Но, праву государства запретить ту или иную хозяйственную деятельность корреспондирует обязанность государства соблюсти ч. 5 ст. 13, согласно которой государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Запрещение хозяйственной деятельности является, безусловно, составной частью регулирования такой деятельности, в частности, издательской. 

Соответственно, можно выделить первый критерий, которому должно отвечать  требование Закона об издательской деятельности касательно государственной регистрации в качестве распространителя печатных изданий: в интересах человека и общества и в социальных целях. «Этими требованиями предопределяется сущность политики государства в сфере образования, социального обеспечения, привлечения к труду, занятости, налогообложения и т.д.». (Василевич Г.А. Научно-практический комментарий к Конституции Республики Беларусь, 2005, стр. 77)

Второй критерий соответствия требований государственной регистрации в качестве распространителя Конституции является соблюдение государством части 1 ст. 23 Конституции, согласно которой ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Т.е. возможность ограничений определенной хозяйственной деятельности и их характер определяются не произвольно (см. mutatismutandis п. 3 Решения Конституционного суда РБ от 03.01.2014г. № Р-914/2014).

Третий критерий разработан Конституционным Судом Республики Беларусь путем интерпретации Конституции и представляет собой необходимость соблюдения законодателем принципа пропорциональности при установлении преимуществ и ограничений.Суть данного принципа заключается в том, что «ограничения, какими бы ни были основания для их установления, должны обеспечивать баланс интересов граждан (организаций) и государства, быть юридически допустимыми, социально оправданными, адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей, отвечать требованиям справедливости»(см. п. 4.3. Решения от 26.12.2014 г. № Р-968/2014, п. 2 Решения от 05.07.2013 г. № 834/2013).

Исходя из практики Конституционного суда, можно выделить также четвертый критерий: соблюдение законодателем конституционных принципов равенства и справедливости как условие конституционной законности в правовом государстве. Данные принципы подразумевают, что право воплощает справедливость, а его нормы в равной мере адресованы всем субъектам правоотношений, обязательны для всех и в равной степени защищаются государством (см. п. 3 Раздела I Решения от 20.01.2015 № Р-975/2015).

В случае с «делом Логвинова» мы фактическиимеем ситуацию с отсутствием у государства и населения информации, (по закону содержащейся в публично доступном государственном реестре) о конкретном, ранее внесенном в Единый государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, «книжном магазине» (ЧИУП «Логвинов»).

Исходя из вышеперечисленных критериев, зададимся следующими вопросами. Может ли отсутствие в государственном реестре информации о ЧИУП «Логвинов» нанести вред интересам человека, общества, социальной политике государства, интересам национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, здоровью населения, правам и свободам других лиц; нарушить баланс интересов организаций, с одной стороны, и общества и государства, с другой стороны?

Является ли такое условие распространения печатных изданий, как предварительное включение распространителя в реестр Мининформа, социально оправданным, адекватным, соразмерным и необходимым для защиты других конституционно значимых ценностей? И что это за ценности?

Соблюдены ли законодателем принципы равенства и справедливости при исключении распространителей ведомственных печатных изданий и государственных органов и иных организаций, распространяющих печатные издания на бесплатной основе с культурной, образовательной, научной, духовно-просветительской, благотворительной или рекламной целями, из круга распространителей, подлежащих обязательной государственной регистрации в Реестре распространителей?

Ни Закон об издательской деятельности,ни постановление экономического суда г. Минска по делу об административном правонарушении от 09.01.2015, не только не дают ответы на данные вопросы, но и в принципе не анализируют ситуацию с точки зрения Конституции. В принципе, поставленные мною выше вопросы являются риторическими, т.к. очевидно, что обуславливатьдопуск субъекта хозяйствования к ведению хозяйственной деятельности предварительным внесением в Реестр распространителей печатных изданий информации о ранее зарегистрированном, в установленном законом порядке, книжном магазине, неадекватно, несправедливо и неконституционно.

Следует отметить, что Конституционный Суд, рассматривая Закон об издательском деле в рамках предварительного конституционного контроля, тем не менее, признал необходимость государственной регистрации субъектов, осуществляющих деятельность в издательской сфере, соответствующей частям второй и пятой ст. 13 Конституции (п. 4 Решения от 26 декабря 2012 г. № Р-789/2012). Для этого вывода Конституционный Суд использовал правовую позицию своего Решения от10 мая 2011 г. № Р-585/2011, распространив по аналогии на книги правовой статус семян, право производства, заготовки и реализации которых обусловлено получением соответствующего паспорта и включением физического или юридического лица в соответствующий реестр. Можно ли сравнить книги с семенами – вопрос скорее культурологический и философский, но, очевидно, что семена растений гораздо быстрее и эффективнее могут нанести вред здоровью нации и государственной безопасности, чем книги.

3. Книжный магазин как форма распространения информации. Продажа, подписка и прочие формы отчуждения печатной продукции посредством книжного магазина являются также формой распространения информации и способом получения информации гражданами. Статьи 4, 6 Закона об издательском деле прямо указывают на связь издательского дела (включающего распространение печатных изданий)с реализацией конституционных прав и свобод граждан в сфере получения и использования информации, обеспечением права на свободу мнений и убеждений и их свободное выражение, повышением культурного, интеллектуального и образовательного уровня граждан. Основными же задачами издательского дела, в частности, являются: содействие развитию информационного общества, повышение конкурентоспособности печатных изданий, создание условий для самовыражения граждан в качестве авторов текстов и содействие популяризации и поддержки чтения (п. 2 ст. 6 Закона).

Таким образом, экономический суд г. Минска, давая от имени государства негативную оценку ЧИУП «Логвинов» в форме привлечения к административной ответственности в виде штрафа и конфискации дохода, тем самым осуществил вмешательство как в право субъекта хозяйствования ЧИУП «Логвинов» и его руководителя-собственника имущества И. Логвинова на распространение информации, так и в права читателей и авторов на получение и пользование информацией и ее распространение (посредством книжного магазина).

Данные права закреплены в Конституции, согласно которой каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение (ст. 33), а также право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды(ст. 34). Конституция также гарантирует право на участие в культурной жизни, обеспечиваемое общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просветительных учреждений, гарантией свободы художественного, научного, технического творчества и преподавания и государственным содействием развитию культуры, научных и технических исследований на благо общих интересов(ст. 51).Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» также закрепляет право физических и юридических лиц осуществлять поиск, получение, передачу, сбор, обработку, накопление, хранение, распространение и (или) предоставление информации, пользование информацией (ст. 6).

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (международный договор Республики Беларусь) также гарантирует право на свободное выражение своего мнения, включая свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору (ст. 19 (2)).При этом пункт 2 ст. 19 Пакта защищает все способы распространения мнений, одним из которых являются книги (см. п. 12 Замечаний общего порядка Комитета ООН по правам человека № 34 от 11.09.2011 г. CCPR/C/GC/34).

И Конституция, и Пакт предусматривают случаи правомерного ограничения свободы выражения мнений. В Конституции данные ограничения закреплены в ранее цитированной ст. 23, а также в практике Конституционного Суда РБ, разработавшей принцип пропорциональности ограничений прав и свобод. Пункт 3 ст. 19 Пакта также указывает, что пользование правами составляющими свободу выражения мнения налагает особые обязанности и особую ответственность, что предполагает возможность их ограничения в случаях идентичных ст. 23 Конституции:

1) должны быть установлены законом и 2) являться необходимыми: (a) для уважения прав и репутации других лиц; (b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Содержание цитируемых ограничений, применительно к Пакту, отлично раскрыто в Сиракузских принципах о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в международном пакте о гражданских и политических правах (U.N. Doc. E/CN.4/1985/4, Annex (1985)), которые также будут использоваться в настоящей работе.

В нашем случае сложилась следующая ситуация: распространение и предоставление информации обусловлено предшествующим успешным включением в государственный реестр. И хотя законодательство не содержит механизмов, препятствующих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю распространять информацию в форме печатных изданий, а населению, соответственно, получать такую информацию, приобретая ее в книжном магазине, тем не менее, наличие административной ответственности за «осуществление предпринимательской деятельности, когда в соответствии с законодательными актами такая деятельность является незаконной и (или) запрещается» (ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ) и закрепление в Законе обязанности государственной регистрации в качестве распространителя изапрета распространять печатные издания без такой регистрации (ст. 22 и 31), служит  сдерживающим фактором для распространения информации и, как следствие, ее получения. Это также сдерживает авторов, т.к. готовая печатная продукция в отсутствии книжного магазина или средств для самостоятельной организации продажи своих произведений может никогда не дойти до читателя, тем самым превратив интеллектуальный труд в «работу в стол».

Таким образом, на предмет соответствия случаям правомерного ограничения прав и свобод, установленным Конституцией и Пактом, следует оценить: 1) необходимость предварительной регистрации в государственном Реестре распространителей и 2) административную ответственность в виде штрафа с обязательной конфискацией дохода и возможной конфискацией орудий и средств административного правонарушения.

а.Установлено законом. Закон об издательском деле действительно закрепляет обязанность прохождения регистрации в государственном реестре, устанавливает перечень сведений,предоставляемых в Мининформ, и указывает на возможные последствия распространения печатных изданий без государственной регистрации. Исследуемые нормы Закона, безусловно, ясны и доступны каждому, но вот их обоснованность и разумность под вопросом (п.п. 16 и 17 Сиракузских принципов). Как указывалось, Закон не требует от распространителей печатных изданий особых характеристик, таких, например, как наличие высшего образования и прохождение квалификационного экзамена (издательская деятельность), наличие высшего образования в сфере полиграфии и работа в качестве основного места работы (полиграфическая деятельность) или наличие перечня технологического (в том числе печатного) оборудования (ст. 23).В то же время, по мнению Конституционного Суда указанные регистрационные требования призваны обеспечить надлежащее качество выполняемых работ и тем самым направлены на защиту прав и законных интересов лиц, являющихся потребителями печатных изданий (п. 4 Решения от 26 декабря 2012 г. № Р-789/2012).

Также, Закон предусматривает открытый перечень издателей, распространителей и изготовителей печатной продукции, не подлежащих государственной регистрации в реестре (ч. 2 ст. 22) к которым относятся, в частности,государственные органы и иные организации, распространяющие печатные издания на бесплатной основе с культурной, образовательной, научной, духовно-просветительской, благотворительной или рекламной целью.Подобная дифференциация, основанная исключительно на характере отчуждения печатной продукции, едва ли объясняет необходимость включения в реестр именно субъектов хозяйствования. Кроме того, это ставит в неравное положение распространителей, один из которых распространяет информацию, не одобряемую государственной идеологией и, соответственно, лишенной государственной финансовой поддержки. 

b.Является необходимым. Согласно Сиракузским принципам этот термин подразумевает, что данное ограничение: (a) основывается на одной из причин, оправдывающей ограничения, признанные в соответствующей статье Пакта, (b) отвечает насущной общественной или социальной необходимости, (c) преследует законную цель и (d) соответствует этой цели (п. 10). При этом применяя ограничение, государство использует столько ограничительных средств, сколько необходимо для достижения цели данного ограничения, а бремя обоснования ограничения права, гарантируемого Пактом, лежит на государстве (п. 11, 12). Подобные требования созвучны разработанному Конституционным Судом РБ принципу пропорциональности, требующему от ограничений прав и свобод обеспечивать баланс интересов граждан (организаций) и государства (общества), быть социально оправданными, адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей, отвечать требованиям справедливости.

Анализируя Закон об издательском деле в части необходимости прохождения регистрации в государственном реестре как условии допуска к распространению печатных изданий, абсолютно непонятно, чем это обосновано и какие конституционно значимые ценности призвано защитить. Прохождение регистрации в реестре не предотвращает возможность распространения экстремисткой или содержащей hatespeech (язык ненависти) литературы. Для защиты же потребителей распространяемых печатных изданий, достаточно, чтобы распространитель был зарегистрирован в Едином государственном регистре юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ЕГР) и соблюдал санитарно-эпидемиологические и экологические требования. Более того, отсутствие распространителя в реестре абсолютно не лишает налоговые органы шанса проверить данного субъекта хозяйствования и составить протокол об административном правонарушении, что со всей очевидность подтверждается постановлениями экономического суда г. Минска от 9 и 19 января 2015 г. в отношении ЧИУП «Логвинов» и ИЧУП «Книжный клуб «Клуб любителей книги», соответственно.

Как сообщалось, среди шести оснований для отказа зарегистрировать в Реестре распространителей значились: ошибка в индексе домашнего адреса И. Логвинова (заявителя); отсутствие в адресе номера помещения, занимаемого книжным магазином; неправильный размер уплаченной государственной пошлины. Необходимость уплаты государственной пошлины за возможность реализации права распространять информацию (распространитель, автор) и, как следствие, получать информацию (читатель-клиент книжного магазина), само по себе, достаточно спорное правовое положение. Более того, на счет необходимости оплаты государственной пошлины за внесение обязанного субъекта в соответствующий реестр нет единой государственной позиции, так, к примеру, субъектам бытовых услуг, за внесение в Реестр бытовых услуг Республики Беларусь (начинает работать с 1 июня 2015 г.), не требуется оплачивать государственную пошлину.

Отсутствие же информации о номере помещения торгового объекта, при наличии номера здания и адреса зарегистрированного субъекта хозяйствования, которому данный объект принадлежит, а равно ошибка в индексе домашнего адреса заявителя сведений в реестр, едва ли могут послужить предпосылкой для нарушения таким распространителем каких-либо прав и свобод третьих лиц, предусмотренных Пактом. 

с. Для уважения прав и репутации других лиц. В данном случае речь идет о правах, в том числе, выходящих за пределы Пакта. При этом, когда возникает противоречие между каким-либо правом, охраняемым Пактом, и правом, которое в нем не охраняется, необходимо признавать и учитывать, тот факт, что Пакт направлен на защиту основных прав и свобод (п. 36 Сиракузских принципов). Рассматривая данное основание правомерного ограничения свободы выражения мнений, остается лишь теоретизировать по поводу прав, репутации и лиц, которые могут быть затронуты отсутствием в реестре информации о распространителе.

Можно предположить право лица на получение от государства информации обо всех книжных магазинах и корреспондирующее ему право государство требовать от распространителей заявления о себе сведений, дающее допуск к распространению печатных изданий. Такое предположение, отвечающее логике белорусского государства, dejure создает абсурдный принцип: «нет информации о книжном магазине, значит, не будет и самого магазина». В конечном счете, подобный подход нанесет вред самому обществу. Тем более, что вряд ли граждане ищут информацию о близлежащих книжных магазинах с помощью реестра Министерства информации или вообще знают о таком реестре.

Остается предположить лишь недобросовестную конкуренцию. Но, данный вариант не подходит, т.к. меньший объем информации о книжном магазине, наоборот, на руку распространителям, включенным в публично доступный реестр.  

d.Для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Аргумент государственной безопасности может использоваться для оправдания мер, ограничивающих определенные права, только в тех случаях, когда они принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости против силы или угрозы применения силы, при этом насоображения государственной безопасности нельзя ссылаться как на причину введения ограничений с целью предотвращения исключительно местных или относительно изолированных угроз для правопорядка (п. 29, 31 Сиракузских принципов).

Выражение «общественный порядок (ordrepublic)», как оно используется в Пакте, может определяться как сумма норм, которые обеспечивают функционирование общества, или как ряд основополагающих принципов, на которых основывается общество. Уважение прав человека составляет часть общественного порядка, при этом общественный порядок истолковывается в контексте конкретного права человека, которое ограничивается на этой основе (там же, п. 22, 23 ).

Здоровье населения может быть использовано в качестве основы для ограничения некоторых прав с тем, чтобы позволить государству принять меры в отношении серьезной угрозы здоровью, населения или отдельным лицам из числа населения (там же, п. 25). Поскольку нравственность населения различна в разные периоды времени и в разных культурах, государство, которое использует «нравственность» в качестве основы для ограничения прав человека, проявляя при этом определенную степень благоразумия, показывает, что рассматриваемое ограничение является необходимым для сохранения уважения основополагающих ценностей общества (там же, п. 27).

Из четырех вышеперечисленных оснований правомерного ограничения права распространять и получать информацию, лишь «общественный порядок» с небольшой    натяжкой можно полагать приемлемым основанием в деле Логвинова. Действительно, соблюдение законодательства –залог успешного функционирования общества. В этом смысле можно было бы признать обоснованным соблюдение распространителями требований государственной статистики касательно информировании о себе – для цели планирования государственной политики в области книжного бизнеса. Но, никак не для допуска, собственно, к распространению печатных изданий, и уж точно не для его прекращения. Разумность такого подхода подтверждает сам законодатель, не закрепив каких-либо специальных требований к распространителям печатных изданий.  

4. Соразмерность санкции вменяемому правонарушению. Как я ранее указывал, вмешательством в свободу выражения мнений и осуществления экономической деятельности является не только обязательная предварительная регистрация в государственном реестре распространителей, но и наличие административной ответственности за неосуществление этого. Так, деятельность ЧИУП «Логвинов» по распространению печатных изданий без государственной регистрации в соответствующем реестре была оценена государством в 30 базовых величин (из 500 возможных), что составляет 5400000 рублей, с конфискацией дохода в сумме 961251393 рубля (вся сумма выручки без учета затрат на ее получение). А на ИЧУП «Книжный клуб «Клуб любителей книги» был наложен штраф в размере 10 базовых величин, (1800000 рублей), с конфискацией дохода в размере 791644050 рублей.

Рассматривая примененный вид и размер административного взыскания, а также саму норму, выбранную судом для привлечения ЧИУП «Логвинов» к ответственности, их следует также проверить на соответствие указанным в Конституции и Пакте правомерным ограничениям прав и свобод. Соответственно, исследованию подлежит: выбранная экономическим судом ст. 12.7. КоАП (незаконная предпринимательская деятельность), применение штрафа и конфискации.

а) Применимость ч. 2 ст. 12.7. КоАП РБ. ЧИУП «Логвинов» вменяется осуществление предпринимательской деятельности, когда в соответствии с законодательными актами такая деятельность является незаконной и (или) запрещается. Выше я уже отмечал, что распространение печатных изданий включает в себя два аспекта: собственно бизнес и распространение информации, сопровождающиеся ее получением. Оба аспекта находятся в неразрывном единстве. При этом отвечая на вопрос о возможности ограничения такой деятельности, вводя обязательное предварительную регистрацию в государственном реестре, я прихожу к выводу об отсутствии такой возможности, при том, что суд в принципе не рассматривал дело с такой точки зрения. Следует отметить, что ст. 31 Закона об издательском деле, указывая на возможность распространителя понести ответственность за деятельность без государственной регистрации в реестре, не указывает конкретно на ст. 12.7. КоАП, касающуюся предпринимательской деятельности и содержащуюся в главе 12 КоАП «административные правонарушения в области предпринимательской деятельности».

Соответственно, не оспаривая суверенного права Республики Беларусь на принятие правовых норм, составляющих публичных порядок государства, тем не менее, полагаю, что они не могут быть произвольными и необоснованными вплоть до степени попирания базовых прав гражданина и субъекта хозяйствования (п. 5-7, 10-13, 15, 16 Сиракузских принципов).

На практике это должно выглядеть в виде дифференциации юридической ответственности гражданина и организации, позволяющей защитить публичный порядок государства при нерушимости базовых прав человека, гарантированных Конституцией и международным правом. Применительно к делу Логвинова отсутствие экономического вреда государству,а также отсутствие доказанного вреда издательскому делу и свободе выражения мнения иных распространителей и получателей информации, позволяет заявить про неприменимость к Логвинову не только норм, регулирующих предпринимательскую деятельность и ответственность за их нарушение, но и Закона об издательском деле, как такового.Если исходить из того, что в деянии ЧИУП «Логвинов» присутствует лишь подрыв порядка управления, то, по аналогии можно сконструировать лишь ответственность связанную с неподчинением законному распоряжению предоставить информацию о себе в реестр (к примеру, ст. 23.1. КоАП – до 20 базовых величин без конфискации), либо использовать ст. 23.18. КоАП (нарушение порядка представления данных государственной статистической отчетности), предполагающей максимальный штраф до 150 базовых величин без какой-либо конфискации.

На мой взгляд, подходящим является именно нарушение порядка предоставления государственной статистической отчетности. Так, согласно Программе статистических работ на 2014 г., утвержденной Постановлением Совета Министров РБ от 23 декабря 2013 г. № 1117, предполагалось структурное обследование организаций с подготовкой отчета о видах экономической деятельности организации. Постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 22 октября 2013 г. № 234 была утверждена подаваемая ежеквартально форма отчетности 4-У, предполагающая сведения о полном наименовании и фактическом почтовом адресе юридического лица и его обособленных подразделений, виде экономической деятельности. Т.е. предоставление ЧИУП «Логвинов» ежеквартальной статистической ответственности по форме 4-У в полной мере удовлетворило бы стремление государства знать, в том числе, количество книжных магазинов в стране.

Отнесение действий по заявлению сведений в Реестр распространителей к статистической деятельности полностью соответствует сути такого реестра и его роли для государства и общества. Создание отдельной нормы КоАП РБ, закрепляющей ответственность за не предоставление распространителем статистических по своей сути сведений в Реестр, в принципе, также обосновано, но, лишь при условии невозможности получения запрашиваемой информации из иных статистических отчетов и с установлением уменьшенной санкцией не связанной с конфискацией дохода.

б) Применимость взыскания в виде штрафа, конфискации. Имея в виду уже высказанный мной вывод о возможном наличии правовых норм, составляющих публичный порядок, в том числе в сфере учета количества распространителей печатных изданий в государстве, при условии установления относимого вида его правового регулирования, включая виды ответственности за его нарушение, можно предположить конкретный допустимый вариант наказания.

Кодекс об административных правонарушениях Республики Беларусь в качестве принципов административной ответственности устанавливает справедливость и гуманизм (ст. 4.2.). При наложении административного взыскания на юридическое лицо учитываются характер административного правонарушения, характер и размер причиненного вреда, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность, а также финансово-экономическое положение юридического лица (ст. 7.1. КоАП). Штраф и конфискация должны обеспечивать баланс интересов граждан и государства, быть юридически допустимыми, социально оправданными, адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей, отвечать требованиям справедливости (принцип пропорциональности).

В случае Логвинова судом не был установлен экономический вред вообще, а изучение обстоятельств дела не подтверждает вред издательскому делу или правам и свободам граждан и организаций. Соответственно, можно предположить, что штраф есть оценка урона авторитета государства в сфере регулирования предпринимательской деятельности, которая, как я ранее указал, не применима к ситуации Логвинова. При этом, исходя из информации на вебсайте Верховного Суда, размер штрафа в 30 базовых величин из 500 возможных зависел исключительно от осознания судом необходимости применения обязательной конфискации дохода в размере около 1 миллиарда рублей. 

Таким образом, в случае правильного определения государством общественных отношений, нарушенных отсутствием регистрации ЧИУП «Логвинов» в реестре и применением соответствующей нормы Особенной части КоАП РБ, это однозначно привело бы к иной, уменьшенной, санкции: соразмерной нарушению правовых норм в сфере порядка управления.

Применяя ч. 2 ст. 12.7. КоАП у экономического суда не было иного варианта, кроме как применить конфискацию дохода за проверяемый период (без учета затрат на его получение). При этом, конфискация дохода может быть рассмотрена не только как ограничение экономической деятельности, распространения и получения информации, но и как лишение имущества. Так, согласно ст. 17 (2) Всеобщей декларации прав человека никто не должен быть произвольно лишен своего имущества. В деле Логвинова, суд, не проанализировав суть затронутых общественных отношений, выбрав самый легкий вариант: применил состав административного правонарушения, который формально подходил для содеянного ЧИУП «Логвинов». В результате, конфискация дохода была применена там, где экономический вред в принципе не мог быть причинен. Исходя из этого, очевидно, что лишение имущества было произвольным, т.е. несправедливым и противоречащим Конституции Республики Беларусь и Пакту.

Заключение

1. Распространение печатных изданий является, как экономической деятельностью, так и реализацией свободы выражения мнения посредством распространения и получения информации. Государственное регулирование распространителей печатных изданий должно соответствовать конституционным и международно-правовым гарантиям, содержащимся в ст. 13, 23, 33, 34, 51 Конституции и ст. 19 Пакта.

2. Можно выделить следующие критерии, которым должно соответствовать законодательство, регулирующее распространение печатных изданий, включая установление ответственности за их нарушение: а) в интересах человека и общества и в социальных целях; б) ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц, в) соблюдения законодателем принципа пропорциональности при установлении преимуществ и ограничений, г) соблюдение законодателем конституционных принципов равенства и справедливости. 

3. Экономический суд г. Минска не учел вышеуказанные гарантии, критерии и отсутствие экономического вреда от деятельности по распространению печатных изданий без государственной регистрации в реестре.

4. Любой белорусский суд общей юрисдикции имеет право и обязан проверить нормативный правовый акт на соответствие данным критериям при возникновения ситуации ограничения прав и свобод или установления преимуществ, т.к., во-первых, суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов, а во-вторых, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным (ст. 112 Конституции).