Социальное государство в Беларуси: момент истины

Начавшийся 2014 год должен определить будущее ядра белорусской социально-политической модели. За оставшиеся 18 месяцев до президентских выборов правящая группа будет вынуждена решить непростой вопрос о сохранении или о трансформации нашего «социального государства» в нечто иное. При этом, анализ бюджетной политики на республиканском и местном уровне в 2013 году уже обнаруживает последовательное смещение приоритетов в финансировании с традиционных социальных секторов в пользу несоциальных расходов.

Проведенный в конце 2013 года секвестр республиканского бюджета, особенно в части дотаций регионам еще более усложняет эту ситуацию. Наиболее вероятным сценарием на ближайшие 2 года становится инерционное продолжение текущей политики, т.е. дальнейшее сокращение социальных расходов государственного бюджета на фоне сомнительной демагогии о том, что следует расширять практику частичной оплаты гражданами тех государственных функций, которые еще недавно были бесплатными (например, в поликлиниках и школах).

Тем временем, в Беларуси на всех уровнях государственного управления наблюдается вызывающий рост расходов на несоциальные функции государства, прежде всего в секторе жилищно-коммунального хозяйства и жилищного строительства. Этот процесс вызывает наибольшие опасения, поскольку он активно идет на уровне местных бюджетов, которые являются главными каналами доставки социальных расходов гражданам.

Последствия секвестра республиканского бюджета

Как известно, в конце декабря президент своим указом №576 уточнил план выполнения республиканского бюджета на 2013 год. Изменения затронули как доходную часть (минус 16,81 трлн. рублей), так и расходы бюджета – сокращение ожидаемых расходов составило 13,31 трлн. рублей. Распределение этого секвестра по отдельным секторам государственного хозяйства весьма характерно: ожидаемые расходы выросли только в секторе социальной политики и у правоохранителей, а все остальные сектора испытали бюджетный шок.

Запланированные расходы республиканского бюджета на 2013 г. (млрд рублей):

Функция

План

Уточнено

%

Социальная политика

8307.69

10324.14

24.3

Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

10458.64

10843.86

3.7

Национальная оборона

6120.86

6117.32

-0.1

Национальная экономика

17620.17

17253.54

-2.1

Образование

6636.61

5846.38

-11.9

Здравоохранение

5348.47

4698.78

-12.1

ЖКУ и жилищное строительство

96.64

82.01

-15.1

Общегосударственная деятельность

64079.88

53870.59

-15.9

Физкультура, спорт, культура и СМИ

2374.80

1915.85

-19.3

Охрана окружающей среды

676.56

540.29

-20.1

ВСЕГО расходов

121720.31

108413.08

-10.9

Наиболее парадоксальным выглядит рост запланированных расходов на правоохранительные органы. Несмотря на объявленную президентом реформу силовых структур, которая подразумевает сокращение штатов и функциональную оптимизацию, мы наблюдаем прямо противоположный процесс. Растут не только бюджетные расходы, но и количество силовых органов: с 2012 года уже появились Следственный комитет и Госкомитет судебных экспертиз.

При этом, в результате секвестра наиболее существенно выросли ожидаемые расходы на социальную политику – на 2,02 трлн. рублей. Большая часть этой суммы приходится на статьи «Помощь в обеспечении жильем» (1,87 трлн.) и «Пенсионное обеспечение» (147 млрд.). Однако следует иметь в виду, что в Беларуси главным каналом доставки социальных расходов населению является не республиканский, а местные бюджеты, и в них на протяжении 2013 года наблюдалось сокращение социальных расходов, в особенности на сектор социальной политики (см. ниже).

Наконец, секвестр республиканского бюджета привел к сокращению ожидаемых трансфертов в местные бюджеты в общей сложности на 3,7 трлн. рублей. Поскольку в Беларуси действует сложная паутина перекрестного финансирования начиная от республиканского бюджета вплоть до первичных бюджетов сел и поселков, то последствия этого решения сразу же отразились на местных бюджетах и усугубили проблему, появившуюся в начале 2013 года.

Областной уровень: процесс необратим?

Как уже неоднократно отмечалось в предыдущих обзорах, самым заметным процессом в местной бюджетной политике с начала 2013 года стала переориентация государственных расходов из социальных в несоциальные сектора. Год спустя, по состоянию на февраль 2014 года (отчеты об исполнении местных бюджетов еще не готовы) следует признать, что этот опасный процесс не удалось повернуть назад.

На уровне областей и районов Беларусь ожидаемые расходы на образование, здравоохранение и социальную политику последовательно снижаются или замораживаются. Одновременно, происходит рост расходов на сектор ЖКУ и жилищного строительства, а также на культурно-развлекательный сектор на фоне сокращения социальных расходов.

Совокупные расходы областных бюджетов в 2013 году (млрд рублей):*

Функция

План

Уточнено

%

ЖКУ и жилищное строительство

9931.11

14038.09

41.4

Физкультура, спорт, культура и СМИ

3302.99

4575.96

38.5

Национальная экономика

12625.35

14708.1

16.5

Национальная оборона

44.28

45.5

2.8

Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

625.48

621.66

-0.6

Здравоохранение

10413.74

10058.73

-3.4

Образование

8874.96

8463.23

-4.6

Общегосударственная деятельность

33401.51

30511.29

-8.7

Социальная политика

3127.49

2760.6

-11.7

Охрана окружающей среды

394.63

274.2

-30.5

ВСЕГО расходов

82741.54

86057.37

4

Особенно хорошо проблема видна на примере областных комитетов по здравоохранению. За исключением столицы, все областные комитеты испытывают сокращение бюджетных расходов: в Минской области – на 7,7%, в Гомельской – на 7,3%, в Могилевской – на 1,8%, в Витебской – на 9,7%, в Брестской – на 4,2%, в Гродненской – на 8,3%. Только в городе Минске ожидается 2%-й рост расходов на столичный комитет по здравоохранению.

И наоборот, в областных комитетах по архитектуре и строительству наблюдается впечатляющий рост финансирования. Наиболее яркий пример – комитет по архитектуре и строительству Витебского облисполкома, который увеличил ожидаемые расходы на 33%. в Витебской области – на 33% или с 859 млрд до 1 143 млрд. рублей.

Особенно важно, что тенденция на последовательное сокращение традиционных социальных расходов (образование, здравоохранение и социальная политика) в 2013 году не была преодолена. Областные бюджеты и бюджет города Минска уточнялись в общей сложности 39 раз, или в среднем по 5 раз каждый бюджет. Тем не менее, в течение года расходы на обозначенные 3 традиционных социальных сектора неуклонно снижались на фоне роста несоциальных расходов. Эту инерцию будет сложно преодолеть и в 2014 году, особенно после секвестра республиканского бюджета.

Базовый уровень: ползучая инерция

Такая же «асоциальная» инерция сохраняется и на базовом уровне, т.е. на уровне бюджетов 118 районов и 10 городов областного подчинения. В результате принятых депутатами местных советов 613 бюджетных корректировок, ожидаемые совокупные расходы на здравоохранение, образование и социальную политику продолжали снижаться на фоне роста несоциальных расходов.

Совокупные расходы бюджетов базового уровня в 2013 году (млрд рублей):

Функция

План

Уточнено

%

Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

0.58

22.3

в 38 раз

Национальная экономика

1492.53

3194.6

114.0

Охрана окружающей среды

33.03

52.74

59.7

Национальная оборона

6.81

10.75

57.8

ЖКУ и жилищное строительство

10965

12137.54

10.7

Общегосударственная деятельность

2862.85

3074.93

7.4

Физкультура, спорт, культура и СМИ

3040.85

3051.13

0.3

Образование

19698.29

19725.13

0.1

Здравоохранение

11956.39

11858.64

-0.8

Социальная политика

2572.92

2338.2

-9.1

ВСЕГО расходов

52630.05

55195.44

4.9

Неудивительно, что объективные проблемы белорусской внешней торговли негативно отражаются на поступлениях в республиканский бюджет и по трансфертной цепочке распределяются по всему государственному хозяйству. Более серьезная проблема видится в политической плоскости – по традиции, в избирательный год центр увеличивает трансферты в белорусские регионы, не говоря уже об известной «покупке голосов избирателей» через повышение зарплат, пенсий, стипендий и льгот. Пока нет ясного ответа на вопрос, где центр возьмет на все это деньги.

Кроме этого, описанные выше «асоциальные» тенденции в государственной бюджетной политике оставляют правящей группе очень мало времени и оперативного пространства для такого предвыборного бюджетного маневра. После выборов в местные Советы в марте центру потребуются дополнительные усилия для организации предсказуемого поведения новоизбранных депутатов Советов областного и районного уровней, которые как раз и принимают поправки в местные бюджеты.

* Данные актуальны на 1 марта 2014 года.