Упразднение сельских и поселковых советов в рамках административной реформы: причины и последствия

Упразднение сельских и поселковых советов в рамках административной реформы: причины и последствияВ рамках объявленных властями планов по проведению очередного этапа административной реформы, в настоящее время рассматривается вопрос об упразднении советов низового уровня – сельских и поселковых.

Внешне речь идет о достаточно масштабных изменениях – в настоящее время в Беларуси функционируют всего 1495 местных Советов, из которых 1344 – поселковые и сельские. Поселковые Советы насчитывают 16 096 депутатов. Однако, на наш взгляд, в контексте функционирования президентской «вертикали» эти изменения практически ничего не изменят, так как эти рудиментарные органы уже давно не играют никакой заметной роли в системе управления.

Однако эта реформа имеет потенциально очень значимые политические последствия. Фактически речь сейчас идет о серьезном перераспределении влияния в системе правящего режима.

Во-первых, в сельской местности еще больше усилится роль колхозов и совхозов, чьи социальные функции теперь окажутся практически безальтернативными. В этих условиях аграрные бароны превращаются в новый мощный центр политического влияния и противовес местному чиновничеству и промышленному директорату.

Во-вторых, автоматически повышается «капитализация» оппозиции. То есть удельный вес оппозиционных кандидатов на следующих выборах в местные органы власти резко возрастает: количество депутатов местных Советов уменьшено в 4 раза.

Мотивы властей

Де-факто административная реформа в Беларуси идет с первых дней избрания Александра Лукашенко на пост президента. Ее основными этапами были:

- введение президентской «вертикали», в основе которой был заложен принцип назначаемости глав исполнительной власти на местах и минимизации полномочий местных представительских органов;

- упразднение районных советов в Минске и крупных городах;

- упразднение советов в районных центрах;

- административное объединение городов областного подчинения с одноименными сельскими районами.

Если введение президентской «вертикали» внесло системные изменения в структуре государственной власти, то последующие преобразования имели своей причиной всего лишь сокращение расходов и ликвидацию дублирующих функций. Очевидно, Александр Лукашенко так долго не трогал сельские и поселковые советы по чисто психологическим причинам, так как их существование – это часть многолетних традиций, сельского уклада жизни, привычки.

Однако сейчас, когда экономика страны переживает большие трудности, мотивы экономии бюджетных средств, видимо взяли верх над традиционалистскими предрассудками. Тем более, что по большому счету ликвидация низовых местных советов практически не влечет за собой никаких существенных социальных и административных последствий. Управляемость от этого предположительно не пострадает.

На территории Беларуси низовые советы имели важное значение только в короткий период после октябрьского переворота 1917 года, когда они стали основными распорядителями национализированной земли. Все последующие годы они играли чисто декоративную роль.

Ситуация не изменилась и после распада Советского Союза. Приход к власти Александра Лукашенко ознаменовался фактическим упразднением даже зачатков местного самоуправления. В ситуации, когда даже парламент лишен реальных полномочий и влияния, нижестоящие советы – это просто фикция или рудименты. И если областные и районные советы хотя бы формально принимают бюджет и хоть как-то влияют на социальную сферу, низовые советы были лишены даже этой возможности.

В соседних постсоветских государствах, к примеру, в Украине, сельские советы оказывают реальное влияние на решение земельных вопросов. Однако в Беларуси, во-первых, нет рынка земли, а во-вторых, полномочия управления земельными вопросами переданы районным советам. То есть, низовые советы – это абсолютно лишнее звено управленческой системы.

Единственная социальная функция, которую играли низовые советы – это работа их депутатов с населением, помощь, в рамках выделяемого сверху бюджета, в решении повседневных бытовых вопросов местного населения: дрова, материальная помощь, похороны одиноких, помощь одиноким пенсионерам и т.д.

Очевидно, что теперь эти функции полностью перейдут к руководителям колхозов и совхозов, которые и так по большей части отвечали за эту сферу. После проведения административной реформы их социальная роль на селе будет безальтернативной. А это означает, что сельское население попадает в полную зависимость от одной государственной институции.

Подробности планов реформирования органов власти на селе пока не известны, однако можно предположить, что какие-то структуры исполнительной на селе останутся. Скорее всего, это будут назначаемые районными исполкомами администрации (как это уже существует в районах крупных городов). Это обусловлено необходимостью осуществления некоторых юридический функций – нотариат, регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, регистрация по месту жительства и т.д.

Однако в таком виде и с такими полномочиями сельские администрации вряд ли смогут даже минимально конкурировать с руководством колхозов и совхозов.

Возможные политические последствия

Основное политическое последствие административной реформы – это значительное усиление аграрного лобби.

Еще с советских времен руководители колхозов и совхозов составляли замкнутую неформальную корпоративную управленческую группу со своими эксклюзивными интересами. Теперь же их роль резко возрастает. Президент убирает последний противовес их практически безграничной власти на селе (в советские времена влияние этой группы уравновешивалось не только советской вертикалью, но и парткомами).

Несмотря на более чем ограниченные полномочия низовых советов, они находились под полным контролем районной власти, а сами низовые советы комплектовались из представителей местной «элиты», причем в основной массе являющихся номенклатурой районной администрации – директора школ и клубов культуры, работники фельдшеско-акушерских пунктов и т.д. Потенциально районная власть могла противопоставить совет администрации колхоза, и это был существенный сдерживающий фактор. К тому же, это был институт контроля – формального и неформального.

Ликвидация низовых советов означает в первую очередь ослабление чиновников районной власти за счет значительного усиления аграрных руководителей. Можно предположить, что это сознательный выбор главы государства.

Мы уже не раз писали о том, что чиновничество в последнее время все настойчивей предъявляет свои политические амбиции главе режима. Однако Лукашенко противится формированию официальной партии власти. По последним данным он заблокировал даже те предполагаемые изменения в избирательное законодательство, которые должны были предоставить общественным организациям право выдвигать своих кандидатов в депутаты. Очевидно, что это был удар в первую очередь по РОО «Белая Русь».

Планы по новой административной реформе де-факто создают сильный противовес политическому влиянию местного чиновничества. В новой административной модели именно аграрии станут одним из ключевых электоральных факторов. Причем их контроль над избирателями и избирательным процессом на своей территории будет гораздо более тотальным, нежели у чиновничества и промышленного директора на территории городов.

Формально сельское население составляет 26% от общей численности населения страны. Однако в электоральном процессе значение этого сегмента значительно выше. Во-первых, население на селе старше, то есть здесь минимальная доля несовершеннолетних. Во-вторых, явка в сельской местности традиционно близка к 100%. По нашим подсчетам, в реальности доля сельского электората на общенациональных выборах превышает треть от голосующих.

Кроме того, в сельской местности практически отсутствуют организационные структуры оппозиции и третьего сектора. В лучшем случае оппозиционные и общественные ячейки действуют в районных центрах, да и то далеко не во всех районах. То есть у аграрных баронов есть самое широкое пространство для манипуляций и фальсификаций.

В этом контексте аграрные бароны могут стать решающим фактором для обеспечения победы Александра Лукашенко на следующих президентских выборах.

Их потенциал очевиден и в контексте парламентских выборов. Сельский сегмент либо преобладает, либо является очень значимой составляющей в 56 из 110 избирательных округов по выборам в Палату представителей.

Анализ планов Лукашенко по новому этапу административной реформы, а также общий политический контекст, показывают, что с середины прошлого года он отчетливо взял курс на серьезное, системное перераспределение уровня влияния различных корпоративных групп, составляющих основу правящего режима. На фоне явного ослабления силовиков и сдерживания президентом политических аппетитов местного чиновничества, он формирует еще одну мощную группу влияния – аграрных руководителей. После событий декабря 2010 года он фактически стал заложником системы, а это в свою очередь стало одним из факторов падения уровня его электоральной поддержки. И вот теперь, он видимо решил избавиться от этой обременительной зависимости.

Почему он делает ставку на аграрных баронов?

Во-первых, они в наибольшей степени зависят от государства. В отличие от промышленников, они являются в значительной степени реципиентами государственного бюджета, а не его донорами, как крупные промышленные предприятия.

Во-вторых, в этой сфере всегда имела место массовая, хотя и не такая масштабная коррупция, как в промышленности. В силу этого, эти люди более уязвимы для возможного преследования. Кроме того, увольнение или даже арест любого председателя колхоза или директора совхоза, не будет иметь такого информационного резонанса, как, примеру, преследование или арест директора крупного производства или мэра большого города.

В-третьих, Александр Лукашенко, который сам пришел на пост президента с должности директора провинциального совхоза, очень хорошо знает сельскую специфику и ментальность этого управленческого пласта.

Резюмируя, отметим: проводя административную реформу, Александр Лукашенко диверсифицирует политические риски, формирует новую систему сдержек и противовесов в рамках созданного им политического режима.

Он выводит на политическую сцену новую корпоративную группу, которая объективно будет находиться в конфликте интересов и с местным чиновничеством, и с промышленным директорам. С первыми они будут делить контроль над административным ресурсом, со вторыми – государственный бюджет. А сам Лукашенко при этом будет выступать в роли арбитра и третейского судьи.

Фактор оппозиции

Хотя, как это изложено выше, начатая властями административная реформа объективно служит укреплению позиций правящего режима, она содержит и некоторые потенциальные плюсы для оппозиции.

Во-первых, в этой модели, облегчается возможность некоторой политической либерализации, которая традиционно не может выйти за пределы крупных городов. Однако, опираясь на гарантированную поддержку трети избирателей (сельский электорат), Лукашенко в критических обстоятельствах может пожертвовать частью голосов городского электората. А точнее отказаться от части фальсификационного ресурса.

Во-вторых, местные выборы традиционно были наименее слабым звеном в электоральном потенциале оппозиции. При наличии почти 22 000 депутатских вакансий в местных советах, оппозиция смотрелась не слишком представительно, так как ни в коей мере не могла предложить своих кандидатов даже в 1/10 избирательных округов.

Теперь же, когда на местных выборах будет «разыгрываться» всего лишь около 5 000 депутатских мандатов, политическая значимость оппозиции автоматически возрастает. Ведь в данных обстоятельствах оппозиция будет конкурировать с властью на 30-40% округов.

С другой стороны, в силу изложенных выше обстоятельств, значение депутатских мандатов в районных советах значительно падает. Да и местное чиновничество будет объективно заинтересовано в искусственном раздувании фактора оппозиции. Ведь наличие реального врага на своей территории – повышает их значимость в глазах лидера режима.