Институциональная автономия белорусских вузов: четыре индикатора

Европейская ассоциация университетов (European University Association (EUA)) на протяжении нескольких лет осуществляет мониторинг и анализ состояния институциональной автономии в странах, университеты которых являются членами этой европейской организации. В 2012 г. был опубликован очередной отчет «Университетская автономия в Европе». Хотя университетская автономия не является самоцелью, она признается важнейшей предпосылкой успешности выполнения европейскими институтами высшего образования своей миссии в условиях построения передового общества, основанного на знании.Исследование проводилось в 28 европейских образовательных системах (в некоторых странах Европы в рамках одного государства существуют различные системы высшего образования, например, в Бельгии или  Германии). Методология исследования основывалась на выделении  четырех основных измерений университетской автономии и экспертном взвешивании значения каждого индикатора, характеризующего данное измерение.

Первый блок индикаторов характеризует организационную автономию вузов. Он включает оценку процедур избрания и увольнения ректора, определение срока пребывания его в должности, право университета включать в состав управляющего коллегиального органа представителей внешних организаций, учреждений и предприятий, право принимать самостоятельные решения, касающиеся академической структуры вуза и создавать юридические лица.

Раздел Образовательного кодекса, посвященный высшему образованию, лишает университетское сообщество каких-либо инструментов влияния на процесс управления вузом и демонстрирует приверженность законодателя к превращению университетов в структуры государственного аппарата. Ректоры, которым принадлежит вся полнота власти в вузе и которые по закону являются руководителями советов вузов, не выбираются советом университета или попечительским советом и не подотчетны академическому сообществу. Они назначаются на должность и освобождаются от нее президентом (в государственных вузах) или министром образования (в частных вузах). Но и самому ректору закон не гарантирует никакой защиты от произвола его начальства. Кодекс устанавливает, что увольнение ректора является прерогативой президента или министра. Сроки пребывания в должности главы университета не определяются в Беларуси вузом. Как следует из Кодекса, они зависят от решения либо президента, либо министра образования.

Включение внешних членов в университетский управляющий орган (Совет учреждения образования) в Беларуси регулируется Положением о совете учреждения образования, утвержденном постановлением Министерства образования 18 июля 2011 г. N 84. П.5 этого Положения сформулирован следующим образом: В состав совета могут входить представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций – заказчиков кадров, общественных объединений и иных организаций. На первый взгляд, такая формулировка дает основание предполагать определенную автономность вуза в этом вопросе. Однако не будем спешить с выводами.Если основанием для вхождения в совет вуза, как это следует из Положения, является только инициатива внешней организации, то это сильно ограничивает институциональную автономию. Кроме того, такая интерпретация процедуры может создать ситуацию, при которой внешние члены способны сильно потеснить в совете представителей профессорско-преподавательского состава и руководителей подразделений вуза, поскольку квота представительства закрепляется только за студентами. С другой стороны, если предположить, что решение о включении внешних членов принимается как-то иначе, то нет оснований полагать, что оно является результатом какой-то демократической процедуры. Не относит этот вопрос Положение о совете учреждения образования и к тем вопросам, которые регулируются уставом вуза. Такая неопределенность может создать почву для административного произвола и способствовать этим дальнейшему ограничению институциональной автономии.

Ни совет вуза, ни ректор, ни какой иной орган высшего учебного заведения не имеет в Беларуси полномочий принимать окончательные решения, касающихся академической структуры. Как в государственных, так и в частных вузах изменения академической структуры санкционируется учредителем.

Из всего перечня индикаторов только право создавать юридические лица может по меркам ЕАУ рассматриваться как проявление университетской автономии. Белорусские вузы могут учреждать или соучреждать структурные подразделения и предприятия со статусом юридического лица. Правда, это не может происходить без санкции учредителя вуза.

Очевидно, что по большинству параметров организационная автономия белорусских вузов близка к нулю. С известной натяжкой можно приписать более высокий уровень самостоятельности праву создавать юридические лица и праву включать внешних членов в состав совета.

С учетом веса каждого индикатора уровень организационной автономии белорусских вузов оценивается в 24 пункта из 100 возможных. Сопоставимый уровень организационной автономии имеют только вузы Турции (29). Подавляющая часть европейских университетов пользуется значительно большей организационной самостоятельностью. Значение меньше 50 имеют только вузы Греции, Люксембурга, Исландии и Словакии.

Второй блок индикаторов–Финансовая автономия.

В большинстве стран Европы наблюдается отчетливая тенденция увеличения уровня автономности высших учебных заведений в плане институциональной политики и управления бюджетом. В некоторых странах, таких как Великобритания, Исландия или Нидерланды, финансовая автономия университетов насчитывает много десятилетий или даже столетий, в других – существенное расширение самостоятельности в этой сфере произошло в середине прошедшего десятилетия.

В Европе все больше стран переходят к долговременным контрактом между университетами и министерствами образования по государственному  финансированию вузов. Такие контракты с длительным бюджетным периодом повышают уровень финансовой автономии университетов.

Бюджетный период в белорусских вузах равняется одному году.Учреждения образования предоставляют бюджетную заявку (смету доходов и расходов) на очередной финансовый год Министерству образования и имеет право осуществлять расходы и платежи в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Такая продолжительность бюджетного периода снижает уровень автономии белорусских вузов.

В Европе почти не осталось стран применяющих постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений. Постатейные бюджеты сохранились только в Турции, Греции и на Кипре. Остальные страны перешли к выделению университетам блочных субсидий – финансовых грантов, покрывающих несколько категорий расходов, которые могут распределяться и использоваться вузом самостоятельно.

Беларусь использует постатейный метод бюджетирования государственных вузов. Учреждения образования расходуют выделенные средства на внутренние нужды по статьям бюджетной классификации в соответствии с Бюджетным Кодексом Республики Беларусь.

В европейских странах существуют разные модели использования лимитов ассигнований. В 15 системах высшего образования университеты относительно свободно могут использовать остатки бюджетных средств и переводить их из бюджета текущего года в бюджет следующего. В некоторых случаях такое решение требует одобрения вышестоящих инстанций или ограничено специальными условиями вроде лимитов доли бюджета, которая может переходить на следующий год. В четырех странах использование  бюджетных остатков не разрешается. Очевидно, что большей автономией обладают университеты, которые свободно распоряжаются бюджетными остатками.

Поскольку в Беларуси используется постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений, то неиспользованные в течение календарного года ресурсы полностью изымаются в бюджет. Таким образом, по этому параметру белорусские вузы имеют нулевой уровень автономии

В Европе большинство стран предоставляют университетам право заимствовать деньги на финансовых рынках. Только в шести странах и некоторых землях ФРГ вузы вообще лишены таких возможностей. Нередко государство обуславливает получение кредита рядом условий или требует предварительного одобрения такого заимствования государственным органом.

В Беларуси кроме собственных источников доходов вузы могут использовать привлеченные средства, в том числе, кредиты, полученные от банков, финансовых компаний, отдельных фондов на условиях возвратности и платности. Правда, по оценке экспертов, такие кредитные ресурсы почти не используются белорусскими вузами.

Право университетов самостоятельно покупать, продавать, строить здания и распоряжаться иной недвижимостью очень тесно связано со свободой определения своей институциональной стратегии и академического профиля. Исследования Европейской ассоциации университетов показывают, что автономность вузов в этом вопросе в значительной степени зависит от сложившихся культурных традиций. В 22 европейских странах университеты имеет право быть собственниками зданий. В других странах на продажу недвижимости накладываются разнообразные ограничения со стороны государственных органов. А в 4 странах университеты лишены права собственности на  здания.

В Положении об учреждении высшего образования, утвержденного Минобром 01.08.2012, в п. 9.4. разъясняется, что вуз распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в порядке, установленном законодательством. Таким образом, по этому параметру белорусские вузы также не обладают автономией.

По данным исследования ЕАУ в европейских странах равно представлены четыре модели решения проблемы установления платы за обучения студентов. Есть страны, в которых решение по этому вопросу принимается исключительно университетом (Эстония, Венгрия, Люксембург, Латвия). Существует группа стран, в которых практикуется модель совместного решения по вопросу установления платы, преимущественно в результате переговоров между госорганами и университетом (Италия, Литва, Португалия, Великобритания, Швейцария, некоторые земли ФРГ). Третья модель предполагает регулирование этого вопроса законом или решениями госорганов (Австрия, Кипр, Нидерланды, Франция, Испания, Турция). В Европе есть большая группа систем высшего образования, в которых, по крайней мере, на уровне первой ступени существует только бесплатное образование для национальных студентов  (Чехия, Дания, Финляндия, Греция, Норвегия, Словакия, Швеция, некоторые земли ФРГ и др.). Иногда в одной стране действуют две разных модели установления платы за обучение: одна для государственных и другая для частных вузов.

Белорусская ситуация регулируется законодательством, которое допускает взимание платы с обучающихся в государственных учреждениях образования за дополнительные виды обучения, не оплачиваемые из государственного и местных бюджетов, а также с лиц принятых на обучение сверх бюджетных мест. Плата устанавливается  руководителем вуза в соответствии с законодательством. Размеры оплаты обучения регламентируются Инструкцией о порядке определения стоимости обучения при реализации образовательных программ высшего и среднего специального образования на платной основе в государственных учреждениях образования, утвержденной Министерством образования Республики Беларусь 29.07.2011 № 210.

Таким образом, в Беларуси практикуется один из вариантов второй модели установления платы за обучение национальных студентов. Это можно интерпретировать как средний уровень автономии в этом вопросе.

Европейские университеты обладают несколько большей свободой в установлении платы за обучение иностранных студентов, чем национальных.Как и в случае с оплатой обучения национальных студентов здесь используются те же четыре модели решения проблемы. Однако количество систем высшего образования, в которых решение об установлении оплаты обучения иностранцев сами вузы, значительно больше. В 12 странах этот вопрос решается на университетском уровне. В Беларуси финансовые условия обучения иностранных студентов, если это не регулируется международными соглашениями, определяются самим вузом.

Если белорусской системе образования приписать взвешенные значения уровня автономии по этим семи параметрам в соответствие с тем как это сделано в исследовании ЕАУ, то  уровень финансовой автономии мы должны будем оценить в 26,5 пп. из 100 возможных. Это низкий показатель самостоятельности вузов в финансовых вопросах. Он выше, чем у Кипра и немецкой земли Гессен, но все остальные европейские системы высшего образования обладают более высокой институциональной автономией в финансовых вопросах, чем Беларусь.

Кадровая автономия

Подавляющее число европейских стран обеспечивает высокий уровень кадровой автономии своим вузам. Явным исключением из общего правила является Греция, имеющая существенные ограничения свободы принятия решений по кадровым вопросам.

Формально процедуры найма, увольнения и продвижения академического и административного персонала в Беларуси не особенно отличаются от европейских моделей кадровой автономии. Вместе с тем, реализация традиционных университетских схем решения кадровых вопросов имеет в белорусских условиях свою специфику, накладывающую ограничения на права учреждений высшего образования.

Порядок найма, продвижения и увольнения старшего академического персонала устанавливается Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2011 г. № 806. Вузы не имеют права принимать на длительный срок академический персонал, минуя открытый конкурс. Конкурс объявляется на вакантные места и на места срок избрания (контракта) на которые подошел к концу. Однако более существенным ограничением автономии вуза является то, что для избрания на должность кандидат должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Положением. В частности, кандидаты на должности старшего академического персонала должны иметь соответствующие ученые степени и звания, которые присваиваются органом государственного управления Высшей аттестационной комиссией. То есть внешней инстанцией.

Но есть еще одно обстоятельство, обесценивающее процедуру конкурсного замещения академических должностей. Положение предоставляет право ректору произвольно устанавливать сроки контракта, игнорируя волю совета. Такая норма подрывает традиции университетской демократии. И не только формально, но и по существу ограничивает автономию вуза, поскольку ректор в современной системе высшего образования Беларуси является представителем внешней власти. 

Процедура найма увольнения и продвижения старшего административного персонала в Беларуси устанавливается Кодексом об образовании и Положением об учреждении высшего образования, утвержденным Минобром 01.08.2012 № 93.. Глава 8 Положения устанавливает, что весь старший административный персонал ( проректоры, деканы, заведующие лабораториями и др.) назначаются приказом ректора. Исключение составляют заведующие кафедрами, которые назначаются приказом ректора после избрания их советом.

Формально решение о назначении на должность принимается руководителем вуза, а не внешней инстанцией, но, учитывая, что сам ректор является только элементом президентской вертикали, трудно рассматривать такой порядок назначения старшего административного персонала как проявление институциональной автономии.

Не обладают самостоятельностью белорусские вузы и в вопросе определения зарплаты академического и административного персонала. Ставка педагогических и административных работников определяется в соответствии с п.4 приложения 1 к постановлению Министерства труда Республики Беларусь от 21.01.2000 №6 «О мерах по совершенствованию условий оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджета и пользующихся государственными дотациями».

Данное постановление распространяется как на деятельность, осуществляемую за счет средств бюджета соответствующего уровня, так и за счет средств, получаемых от осуществления внебюджетной деятельности (пункт 1.1 приложения 1 Постановления №6).

Если руководствоваться весовыми значениями индикаторов кадровой автономии и оценками уровня автономии по этим параметрам, то итоговая оценка уровня кадровой автономии белорусской высшей школы не превысит 25%. Для сравнения 11 европейских систем высшего образования имеют значение выше 80%. Девять – выше 60%. Семь – выше 40% и только Греция имеет уровень кадровой автономии ниже Беларуси – 14%.

Академическая Автономия

Под академической автономией понимается самостоятельность в определении плана приема, критериев отбора студентов, открытия новых образовательных программ, определения их содержания и языка обучения. Кроме того,  важным показателем институциональной автономии считается право вуза выбирать процедуры контроля качества обучения и агентство, осуществляющее такой контроль.

В Европе существует четыре модели того, как устанавливается число студентов, которые принимаются на учебу в вуз. Университет может сам устанавливать численность первокурсников. Государство определяет размер набора. Прием может быть свободным. И может использоваться кооперативная модель, которая позволяет определить план приема либо в результате переговоров между государством и университетом в процессе аккредитации, либо государство устанавливает план приема на бюджетные места, а вуз сам определяет число платных студентов.

В Беларуси происходит постепенное смещение от кооперативной модели к установлению плана приема госорганами. Вузы при определении плана приема студентов должны руководствоваться контрольными цифрами приема Минобра и установленной лицензией численностью обучающихся. После утверждения плана приема Минобром дальнейшая корректировка цифр запрещена. Это в равной степени касается как государственных, так и частных учреждений высшего образования  (с 2010 года частные вузы должны согласовывать планы приема с Минобром). План приема утверждается и для бюджетных, и для платных студентов.

В большинстве стран Европы критерии зачисления студентов в университет устанавливаются либо самим университетом, либо они вырабатываются университетом совместно с государственными органами. Только в семи странах эти критерии формируются без участия вуза.

Белорусский вариант относится к последней модели взаимоотношений государства и учреждений высшего образования. Вне зависимости от формы собственности все вузы руководствуются в вопросах отбора абитуриентов Кодексом об Образовании, Правилами приема в высшие учебные заведения, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 г. № 80, с изменениями и дополнениями и другими нормативными актами.

В европейских университетах практикуются несколько моделей открытия новых образовательных программ: программы можно открывать без предварительной аккредитации, программы нуждаются в аккредитации для того, чтобы получить государственное финансирование, программы должны быть  представлены для аккредитации прежде, чем они будут открыты. В некоторых странах университеты сталкиваются с другими видами ограничений, оставляющих, тем не менее, простор для академической автономии.

В Беларуси вузы не имеют права самостоятельно принимать решения об открытии новых образовательных программ. Если специальность, по которой планируется подготовка,  отсутствует в Общегосударственном классификаторе РБ «Специальности и квалификации», то в соответствии с Инструкцией о порядке ведения и применения Общегосударственного классификатора Республики Беларусь «Специальности и квалификации», утвержденного Минобром 01.07.2009 №42, предварительно должны быть внесены изменения в классификатор. Решение по этому вопросу принимает Минобр (Статья 18). Если специальность уже внесена в классификатор, решение о начале подготовки по ней согласно Положению о порядке открытия подготовки по профилям образования, направлениям образования, специальностям, направлениям специальностей, специализациям, утвержденному Советом министров РБ 27.06.2011 №849, принимается Министерством образования по согласованию с заинтересованными государственными органами и организациями.

В 21 европейской стране университеты имеют возможность свободно выбирать язык обучения на всех уровнях высшего образования. С другой стороны, в Турции каждый курс не на турецком языке должен получать одобрение министерства. В других семи странах существуют различные ограничения от права свободно использовать иностранный язык только для обучения зарубежных студентов до запрета госфинансирования образовательных программ на иностранных языках.

Статья 90 Образовательного кодекса гласит: язык обучения и воспитания определяется учредителем учреждения с учетом пожеланий обучающихся (законных представителей несовершеннолетних обучающихся).

В подавляющем большинстве европейских стран университеты не имеют возможности свободно выбирать процедуры контроля качества. В 24 странах механизмы контроля качества встроены в программы периодически проводимой аккредитации или институционального аудита. Только в 4 странах вузы полностью свободны в выборе механизмов контроля качества, отвечающих их потребностям.

В Беларуси Постановлением Совета Министров от 22 июня 2011 года №820 утверждено Положение о порядке проведения государственной аккредитации учреждений образования, иных организаций, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, и подтверждения государственной аккредитации. Эти процедуры носят безальтернативный характер.

Таким образом, ситуация в белорусском высшем образовании в части выбора процедур контроля качества формально приближается к положению университетов в большинстве стран Европы.

В 20 европейских системах высшего образования университеты не имеют возможности выбирать агентство, осуществляющее процедуры контроля качества. В Австрии, Швейцарии, Эстонии, на Кипре, в Исландии и некоторых землях Германии вузы имеют право выбирать по своему усмотрению одно из аккредитованных агентств.

В Беларуси Кодекс об образовании( Статья 124) однозначно указывает, что государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за обеспечением качества образования, его порядок и периодич­ность устанавливаются Президентом Республики Беларусь. Решение об аккредитации учреждения образования, иной организации либо об отказе в аккредитации принимает (по итогам проведения аккредитации) департамент контроля качества образования Минобразования. Это единственный орган, который уполномочен контролировать качество. Таким образом, у белорусских вузов нет права выбирать агентство.

В 24 европейских системах высшего образования университеты свободно конструируют содержание образовательных программ, ведущих к получению академической степени. Только в четырех странах существуют спецификации, ограничивающие академический контент: Польша, Италия, Литва, Латвия.

В Беларуси согласно Кодексу об образовании (ст. 217) учебный план учреждения высшего образования по специаль­ности (направлению специальности, специализации) разрабатывается на основе типового учебного плана по специальности. Более того, даже учебная программа учреждения высшего образования по учебной дисциплине разрабатывается на основе типовой учебной программы, утвержденной Министерством образования Республики Беларусь.

Таким образом, белорусские вузы существенно ограничены в праве конструировать содержание образовательных программ.

В исследовании ЕАУ отмечается, что наиболее заметные изменения в уровне академической автономии связаны с системой и процедурами контроля качества. По сравнению с ситуацией, отраженной в докладе, в ряде стран произошла заметная либерализация законодательства. В Ирландии, Нидерландах, Австрии и Эстонии новые законы открыли возможность выбирать аккредитационные агентства из списка European Quality Assurance Register.

Общая оценка уровня академической автономии европейских систем высшего образования показывает, что в 23 странах значения этого показателя превышают 50%. Немногие страны имеют значение немного ниже этого уровня. Самое низкое значение у Греции – 34%. С учетом веса каждого индикатора значение уровня академической автономии белорусских вузов оказывается удручающе низким. Ни по одному параметру Беларуси нельзя приписать высокое значение. Еще можно допустить, что у белорусских вузов пока сохраняется небольшая самостоятельность в установлении плана приема, но по всем остальным индикаторам значения близки к нулевой отметке уровня автономии. В итоге, оценка академической автономии белорусских вузов не превысит 10%.

Методология исследования, используемая ЕАУ, не предполагает выведение интегрированной оценки университетской автономии на основе результатов, полученных в четырех блоках. Однако и без этого очевидно, что белорусская система высшего образования обладает угрожающе низким уровнем институциональной автономии, который является существенным препятствием на пути интеграции Беларуси в Европейское пространство высшего образования.