Социальное партнерство в Беларуском законодательстве
Идея социального партнерства появляется в законодательстве Республики Беларусь в конце 1992 года в законе «О коллективных договорах и соглашениях» [1], закрепляется в Конституции РБ 1994 г. в ст. 14, а c 15июля 1995 г. — Указом Президента Республики Беларусь № 278«О развитии социального партнерства в Республике Беларусь», где социальное партнерство провозглашается одной из самых важных задач государства.
Белорусская модель основывается на принципе трипартизма, предполагающем участие трех партнеров (работник, работодатель и государство) в формировании норм и правил регулирования социально–трудовых отношений. Этот принцип закреплен в Трудовом Кодексе Республики Беларусь (ст.352), где дается следующее определение: «социальное партнерство — это форма взаимодействия органов государственного управления, объединений нанимателей, профессиональных союзов и иных представительных органов работников, уполномоченных в соответствии с актами законодательства представлять их (субъектов социального партнерства) интересы при разработке и реализации социально-экономической политики государства, основанной на учете интересов различных слоев и групп общества в социально-трудовой сфере посредством переговоров, консультаций, отказа от конфронтации и социальных конфликтов».
В мировой практике существуют различные модели социального партнерства.В зависимости от уровня, на котором ведутся переговоры, различают три модели.
1) Одноуровневая, при которой коллективные договоры заключаются, главным образом, на уровне предприятий (Япония, США, Канада и др.).
2) Трехуровневая, для которой характерно заключение договоров на всех трех уровнях: общенациональном, отраслевом и уровне отдельных предприятий. При этом важной чертой модели является сильная роль государства (как создателя рамочных условий переговоров и разрешения конфликтов, гаранта исполнения договоров, которые распространяются на все трудовое население, даже не объединенное профсоюзами) в вопросах регулирования трудовых отношений (страны северной Европы).
3) Для третьей модели характерен основной акцент на отраслевом уровне: коллективные договоры, заключенные на этом уровне, являются типовыми для предприятий отрасли и используются в качестве шаблона на отдельных предприятиях, при этом на общенациональном уровне коллективный договор, как правило, не заключается (страны центральной Европы).
Если анализировать белорусскую модель согласно обозначенному критерию, то следует отметить, что она имеет свою специфику и на данном этапе не вписывается в чистом виде ни в одну из указанных моделей, однако наиболее близка ко второй: сильная роль государства, заключение коллективного договора на общенациональном уровне, развитая законодательная база трудового законодательства, но при этом уровень отдельных предприятий фактически нивелируется за счет опоры на создание отраслевых соглашений (как правило, на сайтах отраслевых профсоюзов размещен шаблон коллективного договора[2]), что сближает ее и с третьей.
Другим критерием для различения моделей социального партнерства выступает уровень участия работников в переговорном процессе, на котором они представляют и отстаивают свои интересы в партнерских отношениях. По этому критерию различают модели профсоюзного, чистого и смешанного представительства.
1) Профсоюзная модель предполагает, что профсоюзы являются законными представителями интересов работников, включая тех, кто в профсоюзе не состоит.При этом выделяют два подвида этой модели в зависимости от того, сориентированы ли профсоюзы на сотрудничество либо конфронтацию с государственной властью.
2) Модель чистого представительства основывается на выборах представителей от трудовых коллективов в совет предприятия для ведения переговоров с работодателем по всем вопросам, касающимся работников: здесь совет предприятия представляет интересы сугубо работников, однако, как правило, носит консультативный характер и имеет ограниченные полномочия, которые дополнительно оговариваются в коллективном договоре.
3) Модель смешанного представительства предполагает, что в совет предприятия включаются не только работники, но и представители работодателя, что позволяет создавать условия для достижения консенсуса.При этом вопросы и проблемы, по которым могут или должны вестись переговоры, регламентируются законодательством и/или договором.
В этом пункте белорусская модель специфична не менее, чем в предыдущем и сочетает первую и третью модели, где смешанное представительство достигается за счет включения в совет предприятия представителей работников (при этом глава совета — руководитель предприятия, а его (назначенные им же) заместители и руководители среднего звена тоже входят в совет).
Нормативная база по социальному партнерству содержится в Трудовом Кодексе РБ, само же социальное партнерство реализуется путем заключения соглашений. На настоящий момент на общенациональном уровне оно представлено Генеральным соглашением между Правительством Республики Беларусь, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзов на 2011–2013гг[3], а в сфере образования — на отраслевом уровне –Соглашением между Министерством образования Республики Беларусь и Белорусским профессиональным союзом работников образования и науки на 2010–2012 годы (в настоящее время готовится подписание нового соглашения).
Социальное партнерство в системе высшего образования
В коллективном соглашении Министерство образования признает ЦК профсоюза работников образования и науки полномочным представителем интересов работников и студентов[4].
Для того, чтобы детально рассмотреть социальное партнерство в системе высшего образования, следует обозначить систему управления и самоуправления учреждениями высшего образования (с указанием роли педагогов, студентов и нанимателей в самоуправлении). С этой целью обратимся к основным нормативным документам: Кодексу РБ об образовании, Положению об учреждении высшего образования[5] и Положению о совете учреждения образования.
В Кодексе РБ об образовании зафиксированы основные принципы, на которых должна базироваться система управления в сфере образования (Глава 11 «Управление в сфере образования», включает в себя статьи 105-117). Так, ст. 105 прописывает государственно-общественный характер управления (п.1) и провозглашает принципы«законности, демократии, гласности, учета общественного мнения и системности управления образованием» (п.2).
Государственному управлению в сфере образования посвящены статьи 106-111, в которых дано перечисление органов, осуществляющих управление в сфере образования, а также перечисление их компетенций: ст. 112 — лицензирование, ст. 113 — прогнозирование развития, ст. 114 — учет, ст. 115 — информационное обеспечение. Исходя из перечисленного содержания становится очевидно, что ст. 112-115 тоже можно отнести к государственному управлению.
Для общественной составляющей в характере управления УВО остаются статьи 116 и 117, которые, в силу их малочисленности, краткости и важности, имеет смысл привести целиком.
Статья 116. «Координационные и иные советы в сфере образования»
«1. Для выработки рекомендаций по вопросам высшего образования, совершенствования образовательного и воспитательного процессов, развития науки и улучшения материально-технической базы учреждений высшего образования создается Республиканский совет ректоров учреждений высшего образования. Компетенция, состав и порядок организации деятельности Республиканского совета ректоров учреждений высшего образования определяются Президентом Республики Беларусь.
2. Правительством Республики Беларусь, Министерством образования Республики Беларусь, иными государственными органами могут создаваться из числа работников государственных органов, учреждений образования, общественных объединений и иных организаций координационные и иные советы по разным направлениям деятельности в сфере образования, положения о которых утверждаются Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом».
Статья 117. «Общественные объединения в сфере образования»
«В целях социального становления, развития и самореализации обучающихся и педагогических работников, охраны и защиты их прав и законных интересов в соответствии с законодательством могут создаваться общественные объединения в сфере образования».
Таким образом, в общей части Кодекса об образовании[6]общественный характер управления закрепляется в модусе возможности: могут создаваться общественные объединения и советы в сфере образования, а могут и не создаваться. Обязательным «общественным» органом является Республиканский совет ректоров (ст.116), но при этом, во-первых, ректоры назначаются президентом и порядок деятельности совета определяется президентом, а, во-вторых, решения совета носят рекомендательный характер. Тем самым общественное управление в сфере образования ставится под контроль государства и лично президента РБ, а это значит, что доступ к управлению может иметь только проправительственная «общественность».
В особенной части Кодекса об образовании РБ системе высшего образования посвящены главы 37-45. В Ст. 208 «Управление учреждением высшего образования» зафиксировано, что непосредственное руководство УВО осуществляет руководитель, назначенный на должность «в порядке, определяемом Президентом РБ», а главный орган самоуправления — это совет, возглавляемый руководителем УВО. Здесь же прописывается возможность создания попечительского совета и «по решению Президента Республики Беларусь могут создаваться иные органы самоуправления».
В Положении о совете учреждения образования уточняются компетенции, состав и организация деятельности совета УВО. В частности, здесь фиксируется пропорция состава совета, где 25% закрепляются за студентами или их законными представителями, а остальные 75% составляют «представители руководителей структурных подразделений учреждения образования, педагогических и иных работников учреждения образования, местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций — заказчиков кадров, общественных объединений, иных организаций». Отметим, что высшие руководители структурных подразделений (проректоры, деканы, руководители лабораторий и научно-исследовательских групп) назначаются руководителем УВО и только заведующие кафедрами избираются путем голосования на совете УВО, однако кандидатуры выносятся на совет по предложению все тех же назначенных руководителей. Тем самым в состав совета УВО попадают, главным образом, назначенные управленческой вертикалью кадры.
Аналогичным образом обстоит дело со студентами: dejurеони выбираются, а defacto отбираются все той же управленческой вертикалью, поскольку «координацию работы органов студенческого самоуправления в университетах осуществляют отделы (управления) воспитательной работы с молодежью … и кураторы студенческих групп»[7]. Главным официальным органом, представляющим интересы студентов, является Белорусский Республиканский Союз Молодежи, об автономности и независимости которого говорить не приходится хотя бы потому, что он в значительной мере спонсируется государством, является проправительственной организацией и защищает интересы правительства перед студентами [8], а не наоборот. Наниматели могут входить в состав совета УВО, однако им отводится роль помощников в развитии материально-технической базы УВО и предоставлении места прохождения производственной практики.
Таким образом, совет УВО, несмотря на заявленную демократичность, на деле представляет собой полностью контролируемый орган «самоуправления», который служит, по большей части, лишь для формальной легитимации statusquo и не в состоянии решать реальные проблемы, стоящие перед УВО, поскольку видит свою задачу в соответствии образовательным стандартам, спущенным сверху, а не в формировании профессиональных компетенций, необходимых для решения актуальных производственных задач. При таком положении дел разрыв между тем, чему студенты обучаются, и тем, с чем им придется столкнуться в рамках профессиональной деятельности, с каждым годом только увеличивается. Очевидно, что ситуация не изменится до тех пор, пока заинтересованные стороны не смогут отстоять право на автономное участие и защиту своих интересов в рамках социального партнерства, для чего необходимо, в первую очередь, создание действительно автономных объединений стекхолдеров (студентов, преподавателей, нанимателей и т. д.), способных артикулировать свои интересы и обладающих правовыми и институциональными ресурсами для их отстаивания.Соответственно, должна быть скорректирована правовая база по социальному партнерству, поскольку ныне действующие нормативные рамки представляют собой прокрустово ложе проправительственного и пропрезидентского размера.
Аналогичный вывод можно сделать и относительно модели социального партнерства в целом, где defacto белорусский левиафан принимает облик трехглавого змея Горыныча, поскольку реализация принципа трипартизма, соответственно, автономного существования и самоопределения трех участников коллективных переговоров, укореняется в единое тело, сконструированное «по решению Президента Республики Беларусь».
[1] Закон утратил силу Трудовым кодексом Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. N 296-З.
[2] На сайте профсоюза работников образования и науки это Макет коллективного соглашения см. http://estu.by/
[3] Согласно данным, расположенным на сайте официальной Федерации профсоюзов Беларуси «коллективно-договорным регулированием трудовых отношений охвачено 97,4% работников предприятий, учреждений, организаций. В отраслях экономики республики по состоянию на 1 января 2012 г. заключено 17424 коллективных договоров, действие которых распространяется на 19419 предприятий, учреждений, организаций. Гарантии и льготы через коллективные договоры распространяются на 3,8 млн. работников, пенсионеров, студентов и учащихся».
[4] при этом пункт 11 Соглашения гласит: « Учитывая, что обучающиеся не являются работниками организаций системы Министерства и не могут быть субъектами коллективных договоров, стороны рекомендуют для обеспечения защиты прав и законных социально-экономических интересов обучающихся заключать соглашения между учреждениями образования и профсоюзными организациями обучающихся в качестве приложений к коллективному договору соответствующей организации системы Министерства».
[5] Постановление Министерства образования Республики Беларусь 1 августа 2012 г.No 93 (Главы 8 и 9: об управление УВО и органах самоуправления УВО).
[6] Отметим, что в общей части Кодекса есть глава с провокационным названием ГЛАВА 8. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ. Однако достаточно посмотреть содержание этой главы, чтобы понять, что под общественными отношениями понимаются в данном контексте отношения одних государственных организаций с другими. Статья 81 прописывает более широкое определение общественных отношений: «К общественным отношениям, связанным с образовательными отношениями, относятся отношения по управлению и контролю в сфере образования, финансовому, материально-техническому, научно-методическому и информационному обеспечению образования, обеспечению отраслей экономики и социальной сферы специалистами, рабочими, служащими, распределению, направлению на работу выпускников, отработке ими установленного срока обязательной работы, установлению и предоставлению мер социальной защиты обучающимся, применению к ним мер дисциплинарных взысканий и иные общественные отношения, связанные с реализацией права граждан на образование.» Однако в самой главе речь идет только о системе распределения, перераспределения, самостоятельного трудоустройства и возмещения в бюджет средств, затраченных на обеспечение бесплатного образования.
[7] Пакет заявочных документов на официальное присоединение к Болонскому процессу от 29.11.2011.
[8] Например, когда в очередной раз «нужно» проголосовать досрочно или принять «добровольное» участие в санкционированном правительством мероприятии