Неправительственные организации в изгнании: белорусский феномен

Неправительственные организации в изгнании: белорусский феномен Как известно, далеко не все неправительственные организации, желающие получить легальный статус, могут получить регистрацию от белорусских регистрирующих органов. К сожалению, десятки организаций (среди которых некоторые известные и авторитетные структуры) в течение многих лет сталкиваются с отказами в регистрации. Подобная невозможность получить статус юридического лица создает трудности в деятельности неправительственных организаций. При этом следует учитывать, что деятельность незарегистрированных объединений и фондов в Беларуси запрещена и наказывается в соответствии со статьей 1931 Уголовного кодекса.

В этих обстоятельствах многие белорусские организации видят выход в получении юридической правосубъектности в одной из соседних стран. Количество белорусских неправительственных организаций, уже получивших регистрацию в Польше, Литве, Украине, России и других странах, превышает несколько десятков. Особо следует отметить, что подобного рода инициативы нашли политическую поддержку со стороны европейских структур. В частности, в резолюции Европейского парламента от 20 января 2011 года в числе прочего Европарламент призывает Европейскую комиссию разработать механизм регистрации неправительственных организаций, которым было отказано в регистрации в Беларуси по политическим мотивам, с тем, чтобы дать им возможность воспользоваться программами Евросоюза.

Условия для деятельности неправительственных организаций в Беларуси являются крайне неблагоприятными вот уже более 15 лет. Причина заключается в общем отношении белорусских властей к структурам гражданского общества: сегодняшний белорусский режим воспринимает лишь объединения, созданные государством по тоталитарной модели советских времен. Безусловно, сегодняшнему авторитарному режиму далеко до тоталитарного характера, но общее отношение к общественным объединениям белорусские чиновники основывают именно на тоталитарном видении социума, в котором нет места для настоящего гражданского общества. Показательно, что признаком для неприятия организаций зачастую является не направление деятельности ассоциаций – но именно их независимое от государства положение.

Все независимые от государственной власти инициативы и группы воспринимаются белорусскими властями с настороженностью и очень часто идентифицируются ими как часть политической оппозиции. Впрочем, большое количество неправительственных организаций и в самом деле работает на пользу демократизации и пробуждения гражданского сознания в обществе – и в этом смысле правозащитные, благотворительные и социальные, культурные объединения действительно оказываются политически несовместимыми с той моделью государственного устройства, которое реализуется в Беларуси при режиме Лукашенко.

Именно поэтому власти Беларуси распространяют создание своеобразных организаций-дублеров, которые находятся под контролем исполнительной власти и призваны вытеснять действительно независимые объединения. Например, в качестве альтернативы независимому Союзу белорусских писателей был создан подконтрольный государству Союз писателей Беларуси, а с независимой Белорусской ассоциацией журналистов конкурирует прогосударственный Союз. Примеров подобного дублирования множество.

Государство конструирует препятствия уже даже для самого создания общественных объединений. Регистрирующие органы превратились в органы нерегистрирующие! Действительно, некоторые организации десятилетиями безуспешно пытаются получить статус юридического лица, год за годом сталкиваясь с отказами. Такие организации, как правозащитное объединение Брестская Весна получили более десятка отказов!

Разрешительный (а не заявительный, как принято в Европе) порядок получения статуса юридического лица является серьезным барьером для создания новых общественных объединений. Кроме существенной пошлины, проблема заключается и в количественных требованиях к составу учредителей. Чрезвычайно ограничительной является норма, согласно которой для создания республиканского объединения нужно иметь не менее 50 учредителей (из них не менее чем по десять должны проживать в Минске и в четырех областях Беларуси). Потребность иметь для любой, даже самой маленькой некоммерческой организации, юридический адрес (а значит – съемное офисное помещение), стала непреодолимым барьером для сотен инициатив. Исключительно неоднозначные трактовки подзаконных положений и инструкций, регулирующих вопросы регистрации, имеют много пробелов, недосказанностей и оставляют много пространства для двойных интерпретаций. Представляется, такая система была создана специально для того, чтобы регистрирующий орган мог в любом случае при наличии политической целесообразности (или при ее отсутствии) вынести решение об отказе в регистрации. В 2010 году такая система политической цензуры была фактически закреплена на законодательном уровне через внесение изменений в закон «Об общественных объединениях»: теперь любая ошибка или неточность в документах может стать основанием для отказа в регистрации.

«Не указан рабочий телефон одного из основателей», «Помещение для учредительного схода было слишком мало», «Из устава нельзя понять, чем организация собирается заниматься», «Основатели ранее привлекались к административной ответственности, а значит собираются использовать организацию для нарушения закона», «Один из документов составлен шрифтом, который на пункт отличается от установлена ??инструкцией», «У одного из основателей неправильно указана дата рождения» и т.д. – это все не кафкианские фантазии, а реальные примеры тех правовых обстоятельств, что кладутся органами юстиции в основу решений об отказе в регистрации. Отказ в регистрации в связи с тем, что ее учредители привлекались к уголовной ответственности за деятельность незарегистрированных организаций – вероятно, наиболее иллюстративный пример подобного рода оснований.

Впрочем, к любому, даже самому драконовскому законодательству можно было бы приспособиться. Поскольку в Беларуси исчезла возможность создать общественное объединение, новые инициативы стали легализовываться в виде других форм некоммерческих организаций, таких как фонды и учреждения. Но и в этом направлении возможности были сужены, в том числе и без изменения законодательства. Дело в том (и это главная проблема в отношениях между новыми инициативами и регистрирующими органами), что процесс регистрации не является правовой, формализованной процедурой – это процесс политический, причем происходит он в неправовом государстве. Сотни организаций не могут получить статус юридического лица не в силу каких-либо нарушений в документах, а просто потому что не проходят сито политической цензуры.

Деятельность незарегистрированных общественных объединений была запрещена в Беларуси с 1999 года. Ответственность за деятельность незарегистрированных организаций долгое время была в виде штрафа или ареста на срок до 15 суток и широко не использовалась. Положение ухудшилось с осени 2005 года, когда в Уголовный кодекс Беларуси была внесена статья 1931, которая предусматривает, что организация деятельности или участие в деятельности политической партии, другого общественного объединения, религиозной организации или фонда, в отношении которых имеется решение, вступившее в силу, уполномоченного органа об их ликвидации или прекращении их деятельности, а равно организация деятельности либо участие в деятельности политической партии, другого общественного объединения, религиозной организации или фонда, не прошедших в установленном порядке государственную регистрацию, – наказываются штрафом, или арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. Принципиально важно, что сам характер деятельности незарегистрированного субъекта не имеет значения, он может быть общественно полезен – но самого факта отсутствия государственной регистрации достаточно для уголовного преследования.

Наличие статьи 1931 чрезвычайно мешает нормальному развитию гражданского общества в стране, особенно с учетом сложной процедуры регистрации общественных объединений. Излишне говорить, что подобная норма никоим образом не соответствует европейским стандартам свободы ассоциаций и деятельности неправительственных организаций. Более того, подобной нормы нет не только в странах Европы, но нет и ни в одной из стран СНГ. В 2011 году комиссия за демократию через право (известная как Венецианская комиссия) вынесла экспертное заключение о несоответствии статьи 1931 общепринятым стандартам в области свободы ассоциации.

Объективное ухудшение условий для деятельности белорусских НПО привело к тому, что где-то с середины 2000-х годов все больше организаций стали пытаться перенести часть своей активности за границу. Это структуры белорусского гражданского общества, которые постоянно размещаются за пределами Беларуси (как радиостанции и телеканалы, вещающие на Беларусь из-за границы, или такие организации как Белорусский дом прав человека в изгнании или Офис за демократическую Беларусь в Брюсселе), либо специально созданные организации поддержки Беларуси (Гражданская Беларусь в Чехии или подобные обществ в Берлине, Брюсселе и Варшаве). Но бывают и другие случаи, когда организации, действующие в Беларуси, через невозможность регистрации на родине легализуются в качестве юридических лиц за рубежом, не прекращая при этом реально размещаться внутри Беларуси.

Условия в европейских странах относительно регистрации некоммерческих организаций хотя и очень разные, но они практически по всем показателям лучше белорусских. Поэтому в начале 2010-х годов сложилась целая система белорусских организаций, зарегистрированные в зарубежных странах по всей Европе. Можно говорить, что регистрация за рубежом стало для белорусских организаций привычным явлением, обусловленным ситуацией внутри страны.

При выборе места регистрации белорусские организации руководствуются как техническими аспектами (наличие инфраструктуры для деятельности в этой стране, наличие постоянных партнеров, политическая поддержка государства, удобное транспортное сообщение), так и юридическими аспектами (возможность регистрации без постоянного нахождения учредителей на территории иностранного государства, простота регистрации и необходимые для нее средства, предусмотренные законодательством страны организационно-правовые формы некоммерческих организаций, потребность обязательного офисного помещения, режим налогообложения пожертвований, возможность участия в управлении организацией зарубежных граждан). На данный момент по совокупности показателей наибольшее количество белорусских организаций избирает путь регистрации в Литве.

Еще раз важно подчеркнуть, что в данном случае речь не идет о том, что организации из Беларуси отправляются в изгнание – нет, они продолжают действовать в Беларуси, и их активисты и лидеры проживают на территории Беларуси. Что же им дает статус некоммерческой организации, зарегистрированной за рубежом? Ведь зарегистрировать официальное представительство существующей иностранной некоммерческой организации в Беларуси стоит дороже и нисколько не проще регистрации обычного объединения.

Вопрос это сложный и имеет много аспектов. С юридической точки зрения, белорусский гражданин, будучи директором или членом иностранной организации имеет возможность выступать от имени этой организации – и это уже немало. Нет в Беларуси закона, который бы запрещал вступление в зарубежные ассоциации! Но на практике известно, что и представители уже зарегистрированных за рубежом организаций получали предупреждения от прокуратуры о недопустимости деятельности в составе незарегистрированных организаций. В одном из случаев была получена угроза привлечения к ответственности, если белорусский гражданин не покинет пост главы зарегистрированной за рубежом организации.

По общему правилу, наличие иностранной регистрации позволяет распространять информацию в Беларуси как об организации существующей за рубежом – и это снимает проблему публикацию со СМИ, которым запрещено писать про незарегистрированные организации. Как представляется, это может быть значительным фактором во избежание маргинализации неправительственных организаций, которые власть стремится загнать в подполье. В любом случае, неправовой характер белорусского государства усложняет оценку выгод иностранной регистрации – но сама жизнь свидетельствует о востребованности такого пути.

К сожалению, 2011 год принес еще один печальный пример возможных выгод от регистрации за рубежом, связанный с выдачей Польшей и Литвой информации о счетах, которые были открыты в этих странах лидером правозащитного центра «Вясна» Алесем Беляцкий и его соратниками по этой правозащитной организации. «Вясна» была ликвидирована решением суда в 2003 году за нарушения при осуществлении наблюдения за выборами. Позже эта ликвидация была признана необоснованной Комитетом по правам человека ООН, и белорусской стороне было предложено исправить ситуацию через отмену решения о ликвидации или регистрацию организации заново. Члены «Вясны» подавали жалобы, подавали пакеты документов на новую регистрацию – но безрезультатно, так как белорусский режим не желал видеть эту структуру легальной.

Все это время деятельность «Вясны» не прекращалась, и правозащитники рассматривали свою работу без регистрации как проявление гражданского неповиновения. При этом иностранная безвозмездная помощь, адресованная организации на правозащитную деятельность, аккумулировалось на личных счетах правозащитников. 24 ноября 2011 года суд назначал эти средства личным доходом Беляцкого и приговорил его к 4,5 лет лишения свободы с конфискацией за уклонение от налогов (несмотря на то, что жертвователи подтверждали расходование денег по назначению и получение отчетности согласно бухгалтерским правилам).

В таких условиях регистрация официального юридического лица за рубежом для получения через него пожертвований и грантов может быть важным средством предотвращения обвинений в налоговых нарушениях. Этот аспект должен быть одним из важных факторов, которые следует принимать во внимание при принятии белорусского организацией решения по вопросу о регистрации за границей. В конце концов, согласно общей теории права, сущность юридического лица как раз и состоит в деперсонификации ответственности.