Internet governance: политика в отношении интернета 2011 (1)

«интернет это такая махина, которую
вам не отрегулировать, вы даже осознать
ее размеров не можете...» [1]

Управление интернетом, международные правила и принципы регулирование глобальной сети стали одними из ключевых проблем международной, региональной и национальной политики. В 1980-х- 1990-х годах управление интернетом сводилось, главным образом, к техническим аспектам обеспечения функционирования сети. Ни национальные парламенты и правительства, ни международные дипломатические дискуссии не касались вопросов создания протокола TCP/IP или системы доменных имен (DNS). Стандарты и правила регулирования устанавливались исключительно техническим сообществом, на основе процедур RFC («запрос на комментарии»). Другими словами, публичная политика и управление интернетом практически не соприкасались. Однако процесс информатизации, рост числа пользователей интернета, широкое использование глобальной сети и ее сервисов сделали очевидным тот факт, что технические стандарты и правила имеют, в конечном счете, политическое, экономическое и социальное значение и что политика (как и жизнь общества в целом) все в большей степени зависит от технической среды и инфраструктуры. В итоге сформировались два взаимосвязанных блока проблем: (1) как публичная политика может осуществляться в рамках глобальной архитектуры интернета; (2) как структурируется и управляется сама архитектура интернета.

Технический и политический аспекты управления использования интернета отражают позиции двух групп акторов, которые представляют две различные формы социальной организации с различным правовым статусом. С одной стороны – это иерархии, национальные правительства, объединенные в ООН. С другой стороны – это сети компетентных неправительственных акторов – частный бизнес и гражданское общество, то есть «организации объединенных граждан».

Как известно, основу технического управления интернета составляет политика, осуществляемая «снизу верх» в глобальном пространстве на основе принципов «грубого консенсуса и работающего кода» гражданами (техническими специалистами, инженерами, программистами), которые были непосредственно вовлечены в процесс конструирования и развития сети. Регулирование осуществляется только там, где это необходимо, решения принимаются быстро, принцип грубого консенсуса гарантирует эффективное выполнение решения всеми заинтересованными лицами и обеспечивает необходимую гибкость в разработке новых правил регулирования в соответствии с техническими инновациями. Архитектура интернета не материальна: хотя она предполагает использование физических сетей и серверов, которые географически локализованы и находятся в определенной национальной юрисдикции, зоновые файлы доменов верхнего уровня, интернет протоколы, которые обеспечивают коммуникацию между сетями и серверами, и доменные имена, которые составляют нечто вроде «территории киберпространства», являются виртуальными ресурсами, не имеющими «национальности», не связанными напрямую с «реальным местом». Технические стандарты и коды интернета – от TCP/IP протоколов до языка html – не знают географических границ: они универсальны.

Публичная политика (электронное правительство, электронный бизнес, обучение, политика в отношении контента, защита неприкосновенности частной жизни, спам и пр.) определяется, как правило, национальными законодательствами. Однако здесь возникает вопрос, насколько осуществим национальный суверенитет в глобальной сети, поскольку глобальный характер и нематериальная природа интернета усложнили проблему государственного регулирования и «глобальной гармонизации» соответствующих национальных законодательств в ситуации конфликта юрисдикций. Правление в информационную эпоху требует совместного регулирования, которое принимает во внимание как суверенность национального государства, так и универсальность глобальных сетей. Как показал В. Клейнвахтер, решающим при этом оказывается не юридический статус решения отдельных вопросов, а сущность решения: оно должно быть адекватным, эффективным, предсказуемым, справедливым, сбалансированным, осуществимым и предотвращающим «провалы ответственности» в важных областях [2].

Продуктивность же взаимодействия определяется развитием процедур со-правления, которые нашли отражение в концепции глобального управления, принятой Комиссией ООН в 1995 году: «глобальное управление – это комплекс формальных и неформальных институтов, механизмов, отношений и процессов, существующих между и распространяющихся на государства, рынки, отдельных граждан и организации, как межправительственные, так и неправительственные, посредством которых на глобальном уровне определяются коллективные интересы, устанавливаются права и обязанности, разрешаются споры» [3]. Суть этой концепции заключается в том, что власть в данном случае ассоциируется с процессами, возникшими в результате повторяющихся практик, имеющих властную природу, но в то же время не обязательно конституционно оформленных. Глобальное управление – это коллективные усилия с целью обнаружения, дальнейшего изучения или решения мировых проблем, выходящих за рамки возможностей их решения на государственном уровне [4].

В отличие от понятия «глобальное управление» термин «управление интернетом» не был результатом академическим дискуссий. По мнению В. Клейнвахтера [5] он вначале (в середине 1990-х годов) использовался исследователями, работавшими в рамках проекта создания информационной инфраструктуры Гарвардского университета для обозначения функций управления ключевыми ресурсами интернета (интернет-протоколов, корневых серверов, присвоения адресов и управления системой доменных имен). Когда в 1995 году было зарегистрировано более 10 миллионов доменных имен, стало ясно, что управление ресурсами выходит далеко за рамки чисто технической координации. Однако участники процесса пришли к соглашению о том, что интернет не должен управляться правительствами. Таким образом, содержание понятия «управление интернетом» легло в основу концепции саморегулирования, осуществляемого техническими разработчиками, провайдерами и пользователями интернет-услуг. Это, однако, не означало, что правительства исключались из процесса – просто они не играли в данном случае контролирующую и доминирующую роль. После 1997 года термин «управление интернетом» вошел в дипломатический язык и стал «зонтичным понятием» для различных аспектов политики в отношении ключевых ресурсов интернет и, прежде всего, для деятельности ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers /Корпорация по распределению имен и адресов в интернете).

Для многих стран, которые не были вовлечены в процесс разработки и развития глобальной сети, интернет стал не просто технической сетью сетей, а политическим феноменом, который бросает серьезный вызов, как национальному суверенитету, так и экономической и политической конкурентоспособности на мировой арене. В результате возникли дискуссии относительно содержания понятия «управление интернетом». Развитые страны, раньше других вступившие в «эпоху интернета», предпочитали использовать термин в узком техническом смысле, отмечая при этом слабое влияние на национальный суверенитет, и поддерживали концепцию «объединенных граждан». Страны, которые начали интеграцию в «информационное общество» позднее, стремились включить политические вопросы (контент, киберпреступность, электронная коммерция и пр.), поддерживали идею «объединенных наций» и создание межправительственного органа в рамках или на основе Международного телекоммуникационного союза (ITU).

В результате дискуссий был достигнут консенсус: определение управления интернетом толковалось расширительно, но в основу разработки механизмов управления легла идея «объединенных граждан». При этом сервисы интернет рассматривались как двухуровневые: базовые, обеспечивающие коммуникацию (адреса, протоколы и другие технические аспекты.), и сервисы с «добавленной стоимостью» (контент, электронное правительство, электронная коммерция). Если обеспечение базовых сервисов – это преимущественно технические проблемы (находящиеся в определенной зависимости от политических решений), то сервисы с добавленной стоимостью представляют собой  политические, социальные и экономические проблемы, которые включают технический компонент.

«Объединенные граждане», писал В. Клейнвахтер, хорошо вооружены для решения технических проблем, но в решении проблем социально-политического характера им не обойтись без помощи правительств [6]. Такая система может эффективно работать только в случае реализации коммуникации, сотрудничества и координации: «партнерство по управлению интернетом должно работать как корневой сервер» [7]. А поскольку, к тому же, интернет – это глобальный общественный ресурс, который никому не принадлежит, то концепция глобального управления стала основой создания Форума по вопросам управления интернетом как альтернативы межправительственному органу. Этот форум многостороннего партнерства (создан в 2005), не принимающий решений, но формулирующий специальные «послания», которые учитываются в работе Международного телекоммуникационного союза, Корпорации по распределению имен и адресов в интернете, ООН, ЮНЕСКО и др., рассматривается многими как инновация в международной политике. На этой же основе функционируют региональные и национальные форумы по вопросам управления интернетом, а адресатами «посланий» в данном случае являются региональные и национальные институты.

Таким образом, интернет становится мощным инструментом социальных, политических, культурных, экономических изменений, а диалог между различным группами заинтересованных лиц помогает глубже понять суть этих изменений, разработать серию политических альтернатив для решения возникающих проблем.

Состоявшийся недавно (30-31 мая 2011 года) Европейский форум по вопросам управления интернетом (EuroDig) внес некоторые коррективы в представления о многостороннем партнерстве и управлении интернетом. Если ранее в качестве заинтересованных лиц упоминались частный сектор, государство и гражданское общество, то на нынешнем форуме список расширился: говорили, главным образом, о представителях бизнеса, государства, гражданского общества, академического и технического сообществ и индивидуумов. Вместе с тем речь шла о том, что термин «управление интернетом» является непонятным большинству граждан, поэтому разумно этот термин перевести в практическую плоскость разработки «политики в отношении интернета». В ситуации, когда правительства и корпорации стремятся монополизировать различные аспекты политики в отношении интернет (как это показала встреча e-G8), заявили участники Европейского форума, необходимо сосредоточиться на тех аспектах, которые имеют непосредственное отношение к конечным пользователям. В качестве идеальной для управления интернетом с точки зрения прав конечных пользователей была предложена формула «максимум прав с минимумом ограничений».

Участники форума также подчеркнули необходимость гарантий интернет- доступа для всех и свободы слова онлайн. В качестве инструментов блокирования попыток построить в Европе Великую китайскую цифровую стену рассматривалось принятие Хартии об интернете. К этому следует добавить, что в апреле 2011 года Комитет министров Совета Европы разработал проект принципов международного договора об использовании интернета, где, в частности говорится о том, что:

(1) механизмы управления должны обеспечить защиту основных прав и свобод, в соответствии с международным правом; основные права и свободы должны быть учтены и обеспечены в разработке новых технологий, услуг и приложений, а все заинтересованные стороны должны быть осведомлены об изменениях и угрозах в этой сфере и в полной мере участвовать в усилиях, направленных на признание вновь возникающих прав;

2) разработка и внедрение механизмов управления использованием интернета должны обеспечить, на открытой, прозрачной и подотчетной основе, участие правительств, частного сектора, гражданского общества и технического сообщества, принимая во внимание их конкретные роли и обязанности; развитие международной политики в сфере интернет должно обеспечивать возможность полного и равного участия всех стран;

(3) государства имеют как права, так и обязанности; в осуществление своих национальных прав суверенитета, государства должны воздерживаться от любых действий, которые прямо или косвенно наносят ущерб физическим или юридическим лицам за пределами их территориальных юрисдикций; любые национальные решения или действия по ограничению основных прав, должны соответствовать международным обязательствам и, в частности, быть основаны на законе и в полной мере соответствовать принципам соразмерности;

(4) пользователям должна быть обеспечена возможность осуществлять свои основные права и свободы, принимать обоснованные решения и участвовать в информационном обществе, в частности, в разработке механизмов управления интернетом и связанной с интернетом государственной политики, в полном объеме;

(5) политические решения, связанные с интернетом, должны учитывать его глобальный характер, не оказывать негативное влияние с точки зрения обеспечения всеобщего доступа и беспрепятственного потока трансграничного интернет-трафика;

(6) обеспечение стабильности, надежности и устойчивости сети должны быть ключевыми целями управления использованием интернета; гарантией этого является развитие международного многостороннего сотрудничества;

(7) децентрализованный характер ответственности в практике управления интернетом должен быть сохранен; частный сектор должен сохранить свою ведущую роль в технических и оперативных вопросах при обеспечении прозрачности и подотчетности перед глобальным сообществом;

(8) принципы архитектуры интернета – открытость, совместимость, «end to end» – должны быть сохранены; этими принципами должны руководствоваться все заинтересованные стороны при принятии решений; механизмы управления использованием интернета должны предотвращать излишнюю «зарегулированность», которая негативно влияет на инновации в области технологий и услуг;

(9) сетевая нейтральность;

(10) культурное и лингвистическое разнообразие [8].

Кроме обеспечения прав конечных пользователей, в качестве приоритетных направлений политики были упомянуты электронное правительств и неприкосновенность частной жизни. Причем дискуссии об электронном правительстве фокусировались на проблемах неприкосновенности частной жизни, защиты личных данных, доверии. В частности, было отмечено, что:

(1) все обращения к данным граждан должны регистрироваться и контролироваться этими гражданами;

(2) необходимо внимательно относиться к балансу возможностей, которые обеспечивает введение электронного правительства и к рискам, включая неприкосновенность частной жизни и зависимость от ИТ-компаний.

Неприкосновенность частной жизни – ключевой вопрос онлайновой деятельности, особенно в бизнесе. Безусловно, важно понимать, с кем ты имеешь дело при оказании услуги. Однако это влечет за собой специфические проблемы – какая именно информация необходима тем, кто оказывает услуги онлайн, что происходит с персональными данными после их предоставления, в какой степени индивид контролирует то, что происходит с информацией о нем. Граждане часто «платят» за онлайновые услуги персональными данными, и провайдеры услуг не должны требовать больше данных и не сохранять данные дольше, чем это необходимо с точки зрения предоставления услуги. Таким образом, был сформулирован принцип «автономности данных», включающий право на «забывание данных» и право на согласие/отказ от использования данных.

В дискуссиях о защите пользователей акцент был сделан не на борьбе с киберпреступностью, а на стратегическом планировании в области обеспечения кибербезопасности: государственное планирование; устойчивость инфраструктуры, привлечение внимания общественности и различных структур к вопросам кибербезопасности; ответственность, сотрудничество, накопление экспертного знания. Так, было отмечено, что надежность инфраструктуры требует, в первую очередь, способности противостоять DoS атакам, введения в эксплуатацию DNSSec, обмена опытом и создания необходимых ресурсов. А стратегическое планирование должно осуществляться на различных уровнях – локальном (местные власти), национальном и региональном. Важно привлекать к вопросам безопасности внимание малого и среднего бизнеса, конечных пользователей: малый и средний бизнес несет ответственность за безопасность своих сетей; правительства отвечают за координирование и руководство; крупный бизнес обязан помогать малому и среднему в обмене опытом и знаниями; пользователи несут ответственность за безопасность своих компьютеров; местные власти отвечают за работу с малым и средним бизнесом в области безопасности. При этом существует серьезная необходимость повышения уровня осведомленности правительств, регуляторов, малого и среднего бизнеса, сообществ и местных властей в области кибербезопасности. Тренинги по данной проблематике должны основываться на межпрофессиональной коммуникации (власти, бизнесы, пользователи, медиа), а также на междисциплинарном подходе (инфраструктура, юридические аспекты, социально-экономические аспекты).

Что касается киберпреступности, основное внимание было уделено социальным сетям (незаконное получение и использование персональных данных, «кража идентичности, создание ботнетов). Нужно ли специальное регулирование для социальных сетей, для того, чтобы защитить их пользователей? В достаточной ли степени пользователи проинформированы о рисках, связанных с социальными сетями? Существуют ли адекватные технические способы борьбы с киберпреступностью в социальных сетях? Кто несет ответственность в случае кражи персональных данных в сети? Дискуссия о киберперступности, как и дискуссия о кибербезопасности, оказалась тесно связанной с вопросами свободы слова и открытости интернета. В очередной раз было высказано предостережение: законодательство в области киберпреступности требует тщательного мониторинга на предмет выявления необязательных, избыточных и непропорциональных мер надзора и контроля.

Развитие ИКТ и их использование в массовой коммуникации привело к значительным изменениям в медиа экосистеме. Возникли новые сервисы производства и массового распространения контента, что создало как новые возможности для пользователей и бизнесов, так и проблемы, связанные с необходимостью регулировать эту новую экосистему. Актуализировалась необходимость принятия согласованных решений о том, какие сервисы и деятельность могут (или не могут) считаться массовыми средствами информации и как регулирование медиа может быть адаптировано для того, чтобы обеспечить пространство для публичных дискуссий онлайн. Подтверждением этого служат не только дискуссии Европейского диалога по вопросам управления интернетом, но и предложенный Комитетом экспертов Совета Европы по новым медиа проект рекомендаций относительно понятия «новых медиа» (март 2011)  [9].

В дискуссиях по поводу этических аспектов управления интернетом обсуждались следующие проблемы: корпоративная ответственность, свобода слова и «разжигание ненависти», цифровое неравенство. Первый вопрос относительно корпораций (провайдеров доступа, сервисов и контента) – можем ли мы доверять им и ожидать, что они будут способны защитить наше право на равный доступ? Второй аспект корпоративной ответственности – защита личных данных пользователей и «право быть забытым».  Третий – персонализация (локализация) контента: она, безусловно, хороша, но поисковые сервисы не должны делать выбор за пользователей, поскольку это лишает нас возможности получать сбалансированную и разностороннюю информацию. В обсуждении проблемы свободы слова и «разжигания ненависти» («язык вражды»/hate speech) [10] отмечалось то, что национальные законодательства по-разному определяют этот феномен и полная гармонизация практически неневозможна. Поэтому подчеркивалось, что решающую роль в данной области играет не законодательство (наказание), а образование. Неэффективными и несправедливыми были названы попытки сделать ответственными за «язык вражды» онлайн провайдеров интернет-доступа и других посредников. Дискуссии относительно этики еще раз подчеркнули необходимость активизации усилий в сфере медиаграмотности, которая является не только условием обеспечения кибербезопасности, элиминирования «языка вражды», но и преодоления цифрового неравенства.

Окончание следует

---------

[1] Из онлайновых комментариев по поводу передачи прав администрирования ccTLD Оперативно-аналитическому центру при Президенте РБ.

[2] Kleinwachter W. Internet Cо-Governance. Towards a Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3). Доступно через:  www.wgig.org/docs/Kleinwachter.pdf [цитируется от 2011-06-17]

[3] Our Global neighbourhood. Report of the Commission on Global Governance. Oxford: Oxford University Press, 1995 . Доступно через: http://www.sovereignty.net/p/gov/gganalysis.htm [цитируется от 2011-06-17]

[4] Барабанов О. Н. Определение теоретических подходов. Проблемы глобального управления: выбор аналитической парадигмы// Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2009.- №2. 9. Доступно через: http://www.alleuropa.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=1248 [цитируется от 2011-06-17]

[5] Kleinwachter W. Internet Cо-Governance. Towards a Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3). Доступно через:  www.wgig.org/docs/Kleinwachter.pdf [цитируется от 2011-06-17]

[6] Kleinwachter W. Internet Cо-Governance. Towards a Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3). Доступно через:  www.wgig.org/docs/Kleinwachter.pdf [цитируется от 2011-06-17]

[7] Kleinwachter W. Internet Cо-Governance. Towards a Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3). Доступно через:  www.wgig.org/docs/Kleinwachter.pdf [цитируется от 2011-06-17]

[8] Internet Freedom. From Principles to global Treaty Law. Internet Governance Principles. Доступно через: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media-dataprotection/conf-internet-freedom/Internet%20Governance%20Principles.pdf [цитируется от 2011-06-17]

[9] Draft Recommendation on a new notion of media. MC-NM(2011)010. Доступно через: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/mc-nm/MC-NM%282011%29OJ1_en.asp [цитируется от 2011-06-17]

[10] Комитет Министров Совета Европы определяет hate speech («язык вражды») как все формы самовыражения, которые включают распространение, провоцирование, стимулирование, или оправдание расовой ненависти, ксенофобии, антисемитизма или других видов ненависти на основе нетерпимости, включая нетерпимость в виде агрессивного национализма или этноцентризма, дискриминации или враждебности в отношении меньшинств, мигрантов и лиц с эмигрантскими корнями ( Рекомендация № R (97) 20 Комитета Министров Совета Европы государствам – членам «О вопросах разжигания ненависти» (Принята Комитетом Министров 30 октября 1997 г. на 607-ом заседании Представителей Министров). Доступно через: http://www.echr-base.ru/rec97_20.jsp#pril [цитируется от 2011-06-17]