Публичная политика в условиях Беларуси: границы возможного

Публичная политика в условиях Беларуси: границы возможногоВ современном мире публичная политика вышла далеко за рамки понятия государственной политики и управления. Правительства испытывают сильное давление со стороны граждан, требующих от них большей эффективности, прозрачности, отзывчивости и подотчетности. Поэтому экономические и политические реформы последних десятилетий сосредоточились на децентрализации, приватизации и уменьшении размера правительств с целью более эффективного и равноправного обеспечения граждан основными услугами и общественными благами. Происходит переосмысление роли государства. Меняются отношения между правительствами и гражданами. Усиливается роль гражданского общества. Государственный, частный и общественный секторы активно взаимодействуют между собой.

В демократических странах публичная политика немыслима без активного участия граждан и общественных организаций на всех ее этапах: от разработки политического курса и придания ему легитимности до его реализации, мониторинга и оценки. В открытых обществах действуют двусторонние каналы коммуникации, позволяющие гражданам не только требовать отчета, но и предлагать собственные решения существующих проблем, а правительствам не только информировать и прислушиваться к их мнению, но реагировать и включать граждан в процесс принятия решений. Более того, государство все чаще делегирует реализацию  публичной политики представителям коммерческого и общественного секторов, путем заключения контрактов и создания межсекторных партнерских программ.

В Беларуси в сфере публичной политики наблюдаются прямо противоположные тенденции. Вместо децентрализации и приватизации государственного управления была выстроена государственная вертикаль. В политическом дизайне продолжают доминировать административные инструменты, предписывающие целевым группам желаемое поведение, но не расширяющие их потенциал. В отсутствие свободных и справедливых выборов, а также вследствие крайне ограниченного доступа к информации, процесс публичной политики остается закрытым. Оценка эффективности является прерогативой органов государственного контроля, а демократические механизмы подотчетности (accountability) подменяются идеологической риторикой. Широкое участие граждан в публичной политике не только не приветствуется, но подавляется. Структуры гражданского общества вытеснены из публичной политики и поставлены в условия, когда они вынуждены бороться за выживание.

Но даже в авторитарной Беларуси государство не может обеспечить абсолютную монополию в сфере публичной политики. В 2002 г. гражданская инициатива «За спасение мемориала Курапаты» благодаря круглосуточной вахте молодых активистов в Курапатском лесу в течение восьми месяцев, а также с помощью широкой общественной кампании сумела изменить государственные планы по строительству минской кольцевой дороги и, таким образом, спасти мемориал от уничтожения. В конце 2007 г. гражданские активисты г. Горки вместе с местными независимыми СМИ начали широкую информационную кампанию и сбор подписей под петицией против озвученного правительством плана строительства АЭС. К середине 2008 г. в трех районах Могилевской области было собрано более 3,000 подписей. Когда осенью того же года стало известно о решении строить АЭС на другой площадке – под Островцом –  кампания охватила всю Могилевщину. Было собрано 6,000 подписей против строительства АЭС, направленных в Палату представителей и Администрацию президента, а их копии были посланы руководителю «Росатома». Под давлением общественности и международных обязательств белорусское правительство хоть и не отказалось от строительства АЭС, но было вынуждено придать свои планы гласности и провести общественные слушания. В 2010 г. представители ряда общественных организаций, узнав о готовящемся в тайне от них новом законе «О некоммерческих организациях», инициировали кампанию с требованием обнародовать текст законопроекта и провести его публичное обсуждение. К соответствующему коллективному обращению присоединились 110 некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм и направлений деятельности, объединяющих более 270 тысяч членов. Рассмотрение законопроекта в Палате представителей  было отложено, а предложения и замечания к концепции будущего законодательного акта были переданы в Министерство юстиции, которое является его основным разработчиком. Это лишь некоторые примеры гражданского участия и влияния на публичную политику в  Беларуси. Несмотря на зачастую оборонительный характер, они указывают на потенциал гражданского общества.

Во всем мире растет понимание того, что государственный сектор не в состоянии самостоятельно справиться с современными социально-экономическими проблемами. Для их успешного разрешения государству все чаще нужны внешние партнеры. Не удивительно, что во многих странах широко практикуются разнообразные формы государственно-частного партнерства. В Беларуси правительство по-прежнему определяет и контролирует природу отношений между государством и негосударственными структурами. Но и здесь, несмотря на высокую степень государственной централизации, суть этих отношений под влиянием сложных социально-экономических вызовов начинает пересматриваться. Вот уже год идет активное обсуждение проекта закона «О государственно-частном партнерстве», целями которого является содействие эффективному использованию ресурсов государственного и частного партнеров для удовлетворения общественных потребностей, повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых населению,  реализации общественно значимых проектов в интересах граждан РБ. Согласно тексту законопроекта, принципы осуществления государственно-частного партнерства включают в себя законность, обеспечение равного доступа к участию, эффективность, справедливость, прозрачность и экологичность. Очевидно, что даже в случае принятия данного закона его реализация может оказаться далекой от принятых в современной публичной политике норм и практик. Тем не менее, появление подобного законопроекта и введение понятия государственно-частного партнерства позволяет говорить о расширении рамок публичной политики в Беларуси.

Наконец, обязательства, взятые на себя Беларусью при подписании международных соглашений или присоединении к международным программам, также влияют на природу публичной политики. Например, участие Беларуси в программе Восточного партнерства предполагает активное сотрудничество между правительственным и гражданским секторами как на уровне Евросоюза, так и непосредственно в странах-партнерах. И хотя заявления о приверженности принципам демократического управления имеют скорее декларативный характер и пока редко воплощаются на практике, подобные программы видоизменяют публичный сектор и закладывают основы для его будущего реформирования.

Важнейшими компонентами успешных политических реформ являются наличие политической воли и заинтересованного руководства. Никакое внешнее давление или ресурсы не смогут обеспечить устойчивое реформирование, если в стране нет лидеров или групп граждан, которые верят в необходимость проведения реформ. Для успеха необходимо, чтобы кто-то взял на себя ответственность как за инициирование политических изменений, так и за создание потенциала, который позволит их реализовать. Если в демократических странах широкое участие граждан инициируется самим государством, то в несвободных обществах этот процесс часто идет снизу вверх, когда наиболее активные и организованные представители общественности настаивают, часто с риском для своей безопасности и благополучия, на реализации своего права участвовать в политическом процессе. Они анализируют существующие проблемы, организуют информационные кампании (в том числе активно используя Интернет и другие современные технологии), проводят круглые столы и конференции, инициируют общественные слушания, требуют у государственных структур предоставления информации, проводят экспертную оценку законопроектов и вносят свои предложения. И даже если на данном этапе государство игнорирует желание гражданского общества включиться и влиять на политический процесс, как это чаще всего бывает в Беларуси, такие попытки содействуют формированию более высокой политической культуры и общественного сознания, необходимые для будущей трансформации от авторитаризма к демократии.