Несомненно, объявление об одобрении Палатой представителей Конгресса Соединенных Штатов Америки Акта о демократии в Беларуси — 2004 стало не только крупнейшим событием наступившего осеннего политического сезона, но поворотным этапом двусторонних белорусско-американских отношений.
После долгих попыток, колебаний и дискуссий США решились на этот довольно масштабный «подарок» режиму Александра Лукашенко. Хотя американскую дипломатию иногда неофициально критикуют за некоторую медлительность и неповоротливость, на нынешний раз и дипломаты, и депутаты нижней палаты Конгресса все сделали чрезвычайно, своевременно, тонко и красиво. Белорусский правитель получил текст закона из-за океана в год всех возможных своих юбилеев — личного пятидесятилетия, десятилетия пребывания в должности президента, а также накануне им же объявленного «триумфа» на референдуме о внесении поправок в Конституцию Беларуси.
Шаг, предпринятый США, настолько политически эффектен, что даже сам Лукашенко назвал его «подарком». Естественно при этом, что толкование у разных сторон сути «подарка» различное.
Итак, если Сенат одобрит Акт о демократии в Беларуси, что вызывает мало сомнений, наша страна теперь уже формально войдет в «черный список» стран, с которыми Соединенные Штаты поддерживают отношения, имеющие резко негативный контекст. Хотя формально они останутся дипломатическими, на практике таковыми их назвать будет уже совсем сложно. Если раньше США в отношении Беларуси ограничивались в основном риторическими декларациями и заявлениями, то сейчас речь идет о документе нормативного характера, предусматривающего санкции США в отношении нашей страны, суть которых — формальноесвертывание всех отношений политического, экономического и культурного характера с правительством Александра Лукашенко, за исключением случаев оказания чрезвычайной гуманитарной помощи.
Характеризуя событие в целом, нельзя сказать, что одобренный Палатой представителей закон стал абсолютной неожиданностью. Разговоры о документе подобного рода ведутся с осени 2001 года, когда первый проект Акта о демократии был представлен в Комиссию по международным делам нижней палаты американского Конгресса. Одним из соавторов его первой версии стал известный американский конгрессмен и видный политический деятель Д. Хелмс, который в свое время обеспечил принятие аналогичного акта в отношении Кубы, действующего по настоящее время. Мне довелось сравнивать в 2001 году оба текста — они были чрезвычайно сопоставимы как по структуре, так и по содержанию. Но известные события 11 сентября 2001 года сняли вопрос о ситуации в Беларуси с т. н. «активной» дипломатической повестки дня США. Как видим, понадобилось три года, чтобы закон был одобрен, и вся работа практически приблизилась к своему логическому завершению.
Для США принятие подобного рода документов является чрезвычайно важным событием. Вместе с тем, сложно избежать соблазна назвать его рутинным, поскольку за последние десятилетия Конгресс принял ряд таких законов в отношении различных стран.
Важность Акта о демократии в том, что онустанавливает рамки отношений Соединенных Штатов с конкретной страной (в нашем случае, с Беларусью). Государственный и корпоративный истеблишмент США устроен так, что ни один акт межгосударственных отношений не может быть теперь совершен без формальной сверки с данным законом. Каждый год закон проходит процедуру ревизии и «переутверждения» президентом США. Такой механизм позволяет обеспечить определенную гибкость, и в случае, если имеются позитивные тенденции в развитии двусторонних отношений, текст акта может быть изменен, либо сам акт отменен.
Вторым очень важным следствием принятия закона является его неформальный, но при этом очень действенный экстратерриториальный профиль. Иными словами, если бы речь шла о любой иной стране, кроме США, которая бы решила ввести ограничительные меры в отношениях с какой-либо иной страной, такого рода меры прошли бы незамеченными в мире. Ведь санкции, по сути, имеют внутренний характер — ведь США не обязывают никакую другую страну блокировать свои отношения с Беларусью, да и не могут это сделать.
Но когда речь идет о санкциях со стороны Соединенных Штатов, которые продолжают оставаться лидером в мире, эти санкции в той или иной форме экстраполируются на политику других стран. Такая динамика объективна — США интенсивно торгуют сегодня со всем миром, и их нежелание торговать с Беларусью немедленно повлечет за собой эффект «снежного кома». Третьи страны, которые торгуют с США, будут стремиться избежать вовлеченности в торговлю с Беларусью из-за опасения потерять Соединенные Штаты в качестве крупнейшего партнера. Именно этим, как представляется, в большей мере обусловлена реакция министерства иностранных дел России, озвученная немедленно после объявления о санкциях. Смысл этой реакции не в том, что Россия поддержала Александра Лукашенко и назвала действия США неверными, а в том, что после принятия Акта о демократии контакты по линии США-Россия все время вольно или невольно, официально или в кулуарах будут «спотыкаться» о т. н. «белорусский вопрос». При этом очевидно, что американская администрация будет стремиться настаивать на том, чтобы Россия следовала в американском фарватере, создавая для нашего восточного соседа несколько пикантную ситуацию.
Проблему экстратерриториальности американских односторонних санкций обсуждают давно и серьезно. Многие страны — в основном развивающиеся — выступают против такой формы американской политики. В повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН на ежегодной основе вносится даже специальный вопрос в этой связи. По итогам дискуссии принимается резолюция, в которой практика применения мер одностороннего принуждения и их экстратерриториальный эффект в своеобразных витиеватых ООНовских формулировках осуждается, но принципиального влияния на практические шаги США это не имеет. Формально американская дипломатия всегда возражает против подобных резолюций по существу, подчеркивая внутренний характер принимаемых мер.
Очевидно, что принятие Акта в столь ответственный и напряженный для Беларуси момент имеет важные внутренние следствия для самой Беларуси. Нет, в данном случае речь не ведется о возможных торговых потерях — Беларусь и США серьезно не торгуют и не поддерживают интенсивных отношений уже давно. В этом смысле принятые меры вообще внешне мало что существенно меняют. Именно поэтому Александр Лукашенко изо всех сил старался улыбаться, заявляя о том, что принятые американцами меры — для него «подарок».
Но фальшивая улыбка белорусского Президента не скрывает главного. Акт о демократии в Беларуси — важный сигнал для здорового демократического общества в нашей стране, для тех, кто все более понимает, что политика Александра Лукашенко ведет Беларусь в абсолютный тупик, и уже сегодня Беларусь являет собой просто «кладбище стабильности». США впервые за всю историю нашей независимости посылают белорусам сигнал подобной мощи и подобного эффекта. От того, насколько быстро и правильно он будет «декодирован», зависит будущее Беларуси, ее выбор — оставаться с цивилизованным миром или продолжать скатываться в пропасть непредсказуемости и бессистемности.
К сожалению, ответ на вопрос относительно степени влияния американского послания на умы и сердца белорусов пока содержит немного оптимизма. За десять лет своего правления Александр Лукашенко постарался сделать все, чтобы сформировать у простых и далеких от политических тонкостей граждан Беларуси комплекс жителей «осажденной крепости», где все вокруг нас враги, а мы вынуждены постоянно отражать атаки и попытки вмешиваться в наши внутренние дела. Враждебная по отношению к западному миру в целом и к США, в частности, риторика Александра Лукашенко, к сожалению, легла на почву проникшей в подсознание идеологии «холодной войны», которая все еще господствует сегодня у поколения, составляющее фактически основу экономически и политически активной части белорусского общества. Белорусский антиамериканизм имеет мало общего с антиамериканизмом, который распространен сегодня в мире на фоне иракских событий и т. д. Наш отечественный антиамериканизм — все еще продукт «холодной войны», который активно использует пропагандистская машина белорусского правителя.
И, наконец, еще одной характерной чертой американских санкций является их устойчивость. На нынешнем этапе ни одни односторонние санкции, на разных этапах вводимые США против разных стран, не сняты. Бюрократический механизм США надежно защищает страну от принятия быстрых решений по снятию санкций. Их отмена — чрезвычайно сложная процедура, требующая неопровержимых доказательств того, что причины, по которым санкции были введены, больше не существуют.
Наряду с чрезвычайной важностью и своевременностью предпринятых по отношению к Беларуси шагов и рассматривая вопрос эффективности односторонних американских санкций в целом, мы не можем отрицать некоторых важных проблем, с которым сталкиваются санкционные режимы подобного рода в других странах мира и которые признаются сегодня самими американскими экспертами, политиками и дипломатами.
На современном этапе односторонние принудительные меры США действуют в отношении ряда стран. К ним, в частности, относятся Куба, Иран, Сирия, Судан и т. п. Последней страной, в отношении которой был принят аналогичный белорусскому акт, стала Сирия. 12 декабря 2003 года закон в отношении Сирии вступил в силу, а 14 мая 2004 года Президент США Дж. Буш официально утвердил санкции своим указом. Основой для введения санкций против Сирии стало подозрение в активного участия этой страны в процессе поддержки международного терроризма, создание оружия массового поражения, вовлеченности в террористические акции в Ливане и Израиле.
По законам «иронии», которые иногда свойственны внешней политике и дипломатии, санкции США в отношении Сирии стали существенной проблемой в процессе ведущихся в настоящее время переговоров между Сирией и Европейским Союзом, который, по замыслу сторон, должен завершиться соглашением о партнерстве между Сирией и ЕС, положить конец международной изоляции Сирии и выполнить задачу ЕС по созданию пояса партнерства и свободной торговли в зоне Средиземноморья к 2010 году. 14 сентября 2004 года эксперты Сирии и ЕС завершили согласование основных положений соглашения о партнерстве, но затем неожиданно представители Англии, Германии, Голландии и Дании объявили о необходимости продолжения переговоров по формулировкам, касающимся оружия массового поражения, которое имеется в распоряжении официального Дамаска. Никто не сомневается, что такой поворот стал возможным только в результате давления США.
Сирия на нынешнем этапе — едва ли не один из самых динамичных партнеров Беларуси на международной арене. Это одна из немногих стран, которую Александр Лукашенко посетил дважды за 10 лет своего президентства. Основа дружбы, ее фундамент — дешевое оружие, которое Беларусь активно поставляет Сирии.
Но в отличие от своего белорусского партнера, сирийское руководство обладает прагматичностью и восточной мудростью. Оно последовательно демонстрировало и демонстрирует стремление участвовать в диалоге с Европейским Союзом. Таким образом официальный Дамаск надеется использовать посредничество европейцев и снизить напряженность в отношениях и с США, а также улучшить экономическое положение страны за счет европейских инвестиций. Даже с учетом того, что объем торговли у Сирии с США (как и у Беларуси!) незначителен — около 300 млн.долл.США — Сирия стремится смягчить и эти потери для экономики страны.
Александр Лукашенко, как мы наблюдаем, об экономике страны и прочих последствиях санкций для белорусского народа не думает совсем. Более того, по его же собственным словам, для него санкции — «подарок»! Он продолжает жесткий диалог «на равных» и с ЕС, и США, недавно обвинив их в распространении всех бед — СПИДа, проституции и гомосексуализма в Беларуси.
Односторонние санкции США действуют и в отношении другого активного друга и партнера Беларуси — Ирана.
Основы партнерства Беларуси и Ирана примерно те же, что и с Сирией. Президент Ирана недавно находился в Беларуси с официальным визитом. Цементирующим фактором белорусско-иранского сотрудничества, как и в случае с Сирией, является торговля оружием.
В случае с Ираном, в США постоянно публикуются экспертные заключения о наличии прямых связей Ирана и аль-Каиды. Хотя с американской стороны пока не представляются доказательства того, что Иран может поставлять ядерные технологии аль-Каиде, тем не менее, любые заключения о сотрудничестве Ирана с аль-Каидой влияют на решение вопроса о необходимости сохранения режима санкций США по отношению к этой стране.
Важно отметить, что, как и в случае с Сирией, иранское руководство отнюдь не считает американские санкции «подарком». Поэтому иранский пример нельзя назвать показательным с точки зрения реализации так называемой «принципиальной» позиции, о которой часто вспоминает Александр Лукашенко. Президент Ирана Мохаммед Хатами с момента своего избрания в 1997 году последовательно стремился наладить диалог с официальным Вашингтоном для того, чтобы снять санкции. На определенном этапе проблема была почти уже решена — Президент Б. Клинтон в конце второго срока своего пребывания в должности был готов подписать соответствующие документы.
Избрание в 2000 году Дж.Буша Президентом США и приход в Белый дом новой команды, однако, вновь осложнил процесс. Администрация Буша начала «обнажать» проблемы, последовательно заявляя о поддержке официальным Тегераном сначала палестинского движения Хизболла, затем сетей С. Хусейна в Ираке, затем аль-Каиды в Судане. Дополнив все это постоянной проблемой создания Ираном ядерных программ, нынешняя администрация США не смогла прийти к такому решительному выводу, какой сделала администрация Б.Клинтона. После длительной внутренней дискуссии американские эксперты и высокопоставленные политики пришли к выводу о том, что ужесточение американской позиции по отношению к Ирану не принесет эффекта с точки зрения национальных интересов США. Оптимальным вариантом была названа стратегия «осторожного» взаимодействия. Поэтому в случае переизбрания Дж. Буша перспектива снятия санкций будет далекой от реальности. Впрочем, вряд ли следует ожидать более резких шагов по сближению с Ираном и в случае избрания президентом Дж. Керри.
Куба — также дружественная Беларуси страна (в 2000 году Александр Лукашенк о был личным гостем Фиделя Кастро в Гаване) — является примером наиболее длительных и драматичных односторонних санкций США. Более того, в начале 2004 года Президент США Дж. Буша обозначил проблему усиления санкционного режима в отношении Кубы как важную часть своей предвыборной кампании и внешнеполитической стратегии в случае избрания на второй срок. Однако в силу некоторой специфики — географической близости США и Кубы, наличия мощной кубинской диаспоры в южных штатах США, вопрос продолжения санкций в отношении Кубы является более чувствительным для американского правительства, чем, например, случай с Ираном или Сирией, и неоднозначно рассматривается внутри самой администрации Дж.Буша.
Необходимо признать — Куба, как ни одна другая страна, демонстрирует пример низкой эффективности санкций. На это особо необходимо обратить внимание в белорусском контексте уже на нынешнем этапе, когда режим санкций еще только формируется.
По своему определению санкции должны были способствовать росту понимания и недовольства политикой Фиделя Кастро. Как итог этой логической парадигмы, американцы видели свержение режима изнутри, силами самих кубинцев, измотанных санкциями. Но ничего подобного не случилось.
Более того, на практике логическая парадигма, выстроенная американцами, сработала в прямо противоположном направлении.
В частности, Фидель Кастро использовал и использует санкции США для дополнительной «антиимпериалистической» пропаганды против США.
Кубинский лидер упоминает санкции для оправдания политики усиления репрессий в отношении политических диссидентов и оппозиции.
«Команданте» не скупится на риторику, оправдывая санкциями постоянный рост цен на внутреннем рынке.
Здесь будет справедливо заметить, что аналогичные подходы уже использует и, очевидно, будет углублять и Александр Лукашенко.
Политика США в отношении Кубы неоднозначно воспринимается рядом стран в регионе, которые желают поддерживать связи с Кубой. Например, традиционно дружественная Мексика восприняла заявления Дж. Буша об усилении санкций с очевидным неудовлетворением. Соперник Дж. Буша Дж. Керри активно использует тезис о некоторых послаблениях санкционного режима в своей политической кампании.
Пример реакции Мексики в некоторой степени напоминает реакцию Москвы на принятие Акта о демократии в Беларуси — 2004. Москва, как говорилось выше, не поддержала данный шаг. Очевидно, что Кремль и впредь будет возражать против полной изоляции режима Лукашенко — это не выгодно России и повлечет за собой серьезные потери, прежде всего, для российской экономики. Кроме того, Россия, скорее всего, предпочтет убеждать западных партнеров в необходимости продолжения усилий по поступательному интегрированию Беларуси в состав России, апеллируя при этом к логике примерно следующего содержания: «в составе России Лукашенко, дескать, будет более подконтролен и следовательно менее опасен для Запада с точки зрения своей непредсказуемости». Будет ли готов Запад воспринимать подобную логику России — большой вопрос.
Эту тонкость, несомненно, усвоил Александр Лукашенко, и будет активно использовать ее в своей дальнейшей тактике.
Частью этой тактики будет несомненно более активное взаимодействие с Кубой в дипломатической сфере в плане продвижения, прежде всего, антиамериканских резолюций в Комиссии ООН по правам человека в Женеве. Примеры этому уже есть — весной 2004 года, когда в Женеве была принята антибелорусская резолюция по правам человека, в качестве ответной меры Куба помогла мобилизовать Беларуси ряд государств и принять резолюцию, против которой выступала делегация США.
Куба за долгие годы американского эмбарго сумела активно мобилизовать в свою поддержку потенциал ООН. Ежегодно специальный вопрос о недопустимости продолжения санкций США в отношении Кубы выносится на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН. Американская делегация оказывается в абсолютном меньшинстве — ее обычно поддерживают только две-три страны, например, Израиль и Микронезия. Страны ЕС практически всегда воздерживаются от голосования. Большинство же развивающихся стран и, разумеется, Беларусь, голосуют в поддержку Кубы. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи не носит для государств-членов обязательного характера, сам факт ее принятия служит дополнительной мотивацией для легитимности авторитарной политики Фиделя Кастро.
Беларусь, в отличие от Кубы, не является для США столь чувствительным сегментом политики. Поэтому заявления председателя международной комиссии Совета Республики Николая Чергинца о том, что Беларусь сможет предложить адекватный ответ, запретив въезд высших американских чиновников (Дж. Буша, наверное?) звучат жалко и напоминают возгласы детей из песочницы. Но, безусловно, кубинский вариант должен стать своего ориентиром для американской политики в отношении Беларуси с тем, чтобы не допустить тех просчетов, которые имеют сегодня место в отношении Кубы. Иными словами, принятый Конгрессом США Акт о демократии в Беларуси — 2004 не должен стать дополнительным рычагом для Александра Лукашенко с точки зрения укрепления им своей авторитарной власти.
В данном контексте обращают на себя внимание отдельные инициативы, предпринимаемые внутри американского политического истеблишмента для того, чтобы усовершенствовать механизм санкций. В частности, в свое время сенатором Диком Лугаром, который является председателем комиссии по международным делам Сената США, был внесен комплекс предложений, направленных на совершенствование механизма оценки действия санкций, вводимых Соединенными Штатами. Данный пакет должен был стать логическим продолжением дискуссии, начатой по данному вопросу во времена администрации Б. Клинтона, когда весь мир начал признавать неэффективность принудительных экономических мер (эмбарго, санкций и т. д.) как средства решения политических целей. Анализ свидетельствовал также, что и американские компании также терпят убытки в рамках принятой системы санкций. На фоне событий 11 сентября 2001 года данный вопрос, однако, был снят с первоочередной повестки дня.
…С принятием Акта о демократии в Беларуси — 2004 можно «поздравить» и дипломатов белорусского посольства в Вашингтоне. С учетом того, что сегодня это посольство возглавляет бывший министр иностранных дел правительства Лукашенко Михаил Хвостов, который много лет проработал в дипломатической сфере и имеет значительный опыт и дипломатическую практику, данный пример еще раз очевидно демонстрирует, что новые и новые провалы Беларуси на международной арене — это итог не только беспомощности дипломатов. Это результат последовательного системного кризиса режима Александра Лукашенко, где внешняя политика и дипломатия — только часть.
Тогда возникает еще один серьезный вопрос — какую «внешнюю политику» Беларуси сегодня оплачивает белорусский налогоплательщик? На что идут средства, которые честно зарабатывают сотни тысяч людей на заводах и фабриках и которые не находят себе более пристойного применения, чем быть направленными на оплату чиновников-дипломатов, которая объективно не может приносить никакой обратной отдачи для белорусских людей?
Впрочем, это касается не только рядовых чиновников-дипломатов…
Видимо, в том числе и поэтому американцы спросили про доходы самого Президента Беларуси, и вопрос этот так «задел» правителя Лукашенко…
Предложенная в статье точка зрения имеет две главных ключевых идеи — белорусы не должны ни переоценивать, ни недооценивать приятых США мер. Санкции США направлены главным образом на защиту собственных американских интересов. В итоге политики Александра Лукашенко США считают сегодня, что Беларусь угрожает Соединенным Штатам. Так это на самом деле или нет — другой вопрос. Но курс белорусского авторитарного правителя Александра Лукашенко поставил эту проблему для американцев именно в такой плоскости.
Интересы белорусов, прежде всего, должны определять и защищать сами белорусы. Акт о демократии — лишь манифест поддержки со стороны США для тех, кто еще способен определять и защищать демократическую и суверенную Беларусь.