Еўрарэгіён «Дняпро»: ці здольныя лебедзь, рак і шчука рухацца ў адным кірунку?

Еўрарэгіён «Дняпро» з’яўляецца першым транспамежным  аб’яднаннем, які злучыў рэгіёны краін, што не з’яўляюцца чальцамі ЕС або кандыдатамі на ўступленне ў Еўрасаюз: Бранская (Расія), Гомельская (Беларусь) і Чарнігаўская (Україна) вобласці. Еўрарэгіёны з’яўляюцца адной з самых паспяховых формаў супрацоўніцтва паміж прымежнымі тэрыторыямі еўрапейскіх краінаў, якія значна паспрыялі эканамічнай і палітычнай інтэграцыі ў Заходняй Еўропе ў другой палове ХХ стагоддзя. Яны з’яўляюцца своеасаблівым інструментам адаптацыі да нормаў і правілаў Еўрасаюза дзяржаваў, якія імкнуцца да ўступлення ў гэтае інтэграцыйнае аб’яднанне. З пачатку 1990-х транспамежнае супрацоўніцтва становіцца неад’емным элементам усходняй палітыкі ЕС: досвед кааперацыі ў рамках еўрарэгіёнаў быў выкарыстаны падчас інтэграцыі краін Цэнтральна-Усходняй Еўропы і Балтыі. Беларускія, украінскія і расійскія рэгіёны ўжо з пачатку 1990-х удзельнічаюць у падобным супрацоўніцтве, аднак практычна ўсе падобныя аб’яднанні знаходзіцца на памежжы з краінамі Еўрасаюза. Унікальнасць Еўрарэгіёна «Дняпро» у тым, што ніводзін з яго суб’ектаў не з’яўляецца рэгіёнам краіны, якая б з’яўлялася чальцом ЕС або кандыдатам на ўступленне ў Еўрасаюз. Пры гэтым, дзве краіны – Беларусь і Україна (адпаведна і іх рэгіёны) – з’ўяляюцца партнёрамі ў новай ініцыятыве ЕС «Усходняе Партнёрства», якая можа ў канчатковым выніку паспрыяць эканамічнай і палітычнай інтэграцыі посткамуністычных краін былога СССР.

Пры гэтым варта зазначыць, што шасцігадовы досвед існавання Еўрарэгіёна «Дняпро» не прынёс значных поспехаў у развіцці сацыяльна-эканамічнай, навуковай, экалагічнай і культурнай кааперацыі памежных рэгіёнаў Бранскай, Гомельскай і Чарнігаўскай абласцей. Прычынаў гэтаму становішчу некалькі, аднак сярод асноўных неабходна падкрэсліць празмерную цэнтралізацыю ўлады ў краінах, няразвітасць мясцовага самакіравання і недастатковую ролю некамерцыйных асацыяцыяў у наладжванні кааперацыі. Транспамежнае супрацоўніцтва базуецца на прынцыпах самакіравання, транспамежнай кааперацыі, роўных паўнамоцтваў бакоў і адпаведнасці унутраннаму заканадаўству. Адным з асноўных элементаў функцыянавання еўрарэгіёнаў з’яўляецца дэцэнтралізацыя і перадача паўнамоцтваў ад цэнтральнага ўраду мясцовым супольнасцям, якія маюць магчымасць супрацоўнічаць і заключаць дамовы з замежнымі муніцыпалітэтамі.

Ці можна адаптаваць такую форму транспамежнага супрацоўніцтва як еўрарэгіён да посткамуністычных краін, дзе дагэтуль няразвітае мясцовае самакіраванне, а некамерцыйны сектар знаходзіцца ў неспрыяльных умовах? Якім чынам павысіць эфектыўнасць функцыянавання «еўрарэгіёна», які аб’ядноўвае тэрыторыі, што не з’яўляюцца памежнымі для Еўрапейскага саюза і таму не могуць прывабіць фінансавыя сродкі з адпаведных фондаў і праграмаў ЕС?

Мэтаю гэтага артыкула з’яўляецца вызначэнне асноўных чыннікаў, якія ўплываюць на функцыянаванне еўрарэгіёнаў, аналіз і выяўленне праблемных момантаў дзейнасці еўрарэгіёнаў у Беларусі, і у прыватнасці Еўрарэгіёна «Дняпро», які не з’яўляецца памежным з рэгіёнамі краін Еўрасаюза, і з выкарыстаннем комплекснага і сістэмнага падыходаў вызначыць ключавыя умовы для фармавання эфектыўнай сістэмы еўрарэгіёнаў, у першую чаргу тых, што не знаходзяцца на памежжы з краінамі ЕС.

Еўрарэгіёны як заходнееўрапейская транспамежная інтэграцыйная мадэль

Канцэпцыя еўрарэгіёнаў з’яўляецца вынікам палітыкі Еўрасаюза па дэцэнтралізацыі эканамічнай і палітычнай улады, дэлегаванню большых паўнамоцтваў ад цэнтральных органаў улады мясцовым і стварэнні экстэрытарыяльных аб’яднанняў памежных тэрыторыяў суседніх дзяржаваў. Функцыянаванне еўрарэгіёнаў спрыяла эканамічнай і палітычнай інтэграцыі заходнееўрапейскіх дэмакратыяў, а пазней і краін Центральна-Усходняй Еўропы і Балтыі ў рамках Еўрасаюза. Транспамежная кааперацыя была немагчымай без развіцця мясцовага самакіравання ў краінах, суб’екты якіх супрацоўнічалі ў рамках еўрарэгіёнаў. Гэтае супрацоўніцтва вымагала ўніфікацыі адпаведнага заканадаўства, асабліва што тычылася мясцовага самакіравання і мясцовых адміністрацыяў і пашырэння інтэграцыйнай канцэпцыі ЕС на сумежныя дзяржавы.

З часоў з’яўлення першага еўрарэгіёна EUREGIO на мяжы Нямеччыны і Нідэрландаў у 1958 г. было ўтворана болей за 100 еўрарэгіёнаў. Прычым, як зазначалася вышэй, у апошні час еўрарэгіёны пачалі стварацца не толькі ў межах ЕС або на памежных тэрыторыях, а і па-за межамі  Еўрасаюза, у тым ліку разглядаецца магчымасць дастасавання гэтага досведу і далей на ўсход, напрыклад, у рамках такога інтэграцыйнага аб’яднання як ЕўрАзЭС[10]. Пры гэтым эліты постсавецкай прасторы былога СССР паступова прыходзяць да асэнсавання ролі мясцовага самакіравання ў развіцці прымежнага супрацоўніцтва і неабходнасці дакладнага вызначэння паўнамоцтваў органаў мясцовага самакіравання па ажыццяўленню прымежнага супрацоўніцтва[11].

Еўрарэгіён з’ўяляецца арганізацыйнай формай супрацоўніцтва адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак, змешчаных у розных еўрапейскіх краінах.

Асноўнымі прынцыпамі функцыянавання еўрарэгіёнаў з’яўляюцца прынцып самакіравання, транспамежнай кааперацыі, роўных паўнамоцтваў бакоў і адпаведнасць унутраннаму заканадаўству. Транспамежнае супрацоўніцтва ў рамках еўрарэгіёнаў можа мець наступныя формы і ўзроўні:

- непасрэднае супрацоўніцтва мясцовых уладаў;
- падтрыманне сувязяў паміж органамі цэнтральнай улады;
- дзейнасць некамерцыйных арганізацый;
- эканамічнае супрацоўніцтва.

З мэтай удасканалення транспамежнай кааперацыі ў ЕС распрацавана значная нарматыўна-прававая база, якая ўключае наступныя дакуманты:

- Еўрапейская канвенцыя аб прымежным супрацоўніцтве тэрытарыяльных супольнасцяў і ўладаў (1980 г., Мадрыд), а таксама два дадатковыя пратаколы да Канвенцыі. Канвенцыя з’яўляецца асноўным юрыдычным дакументам, які ўсталёўвае рамачныя ўмовы супрацоўніцтва на рэгіянальным і мясцовым узроўнях;

- Еўрапейская хартыя мясцовага самакіравання, у якой створаны гарантыі супрацоўніцтва мясцовых органаў улады з органамі мясцовага самакіравання суседніх краін (арт.10, частка 3) [2];

- дакументы па Народнай дыпламатыі і інш.

Еўрапейцамі напрацаваны цэлы шэраг тыповых міждзяржаўных пагадненняў, а таксама рамкавых пагадненняў, статутаў і кантрактаў паміж мясцовымі ўладамі для розных узроўняў і формаў транспамежнай кааперацыі.*

Нарматыўна-прававое забеспячэнне функцыянавання еўрарэгіёнаў Беларусі, Украіны і Расіі

Палітычны курс Украіны на еўраінтэграцыю паспрыяў развіццю нарматыўна-прававой базы гэтай краіны, якая паслядоўна адаптуе еўрапейскае заканадаўства ў сферы мясцовага самакіравання і транспамежнага супрацоўніцтва. Вярхоўнай Радай Украіны ратыфікавана «Еўрапейская канвенцыя па транспамежнаму супрацоўніцтву», якая мае прыярытэт над нацыянальным заканадаўствам (у адпаведнасці з Віденскай Канвенцыяй аб праве міжнародных дамоваў). У Украіне прыняты Закон «Аб транспамежным супрацоўніцтве», які акрэслівае напрамкі развіцця падобнага супрацоўніцтва і вызначае паняцце «еўрарэгіён», а таксама фінансавыя механізмы падтрымкі транспамежнай кааперацыі [6]. Закон Украіны «Аб мясцовым самакіраванні» рэгламентуе паўнамоцтвы органаў мясцовага самакіравання і адміністрацый у кааперацыі з рэгіёнамі іншых дзяржаў. У 2002 г. створана Міжведамасная камісія па пытанням развіцця транспамежнага супрацоўніцтва і еўрарэгіёнаў. Пастановай Кабінету Міністраў Украіны №1819 ад 27.12.2006 зацверджана Дзяржаўная праграма развіцця транспамежнага супрацоўніцтва на 2007-2010 гады. У адпаведнасці з гэтымі нарматыўнымі дакументамі, суб’екты транспамежнага супрацоўніцтва, сярод якіх мясцовыя адміністрацыі і органы самакіравання, грамадскія асацыяцыі, камерцыйныя арганізацыі і інш.) маюць магчымасці атрымання фінансавання з дзяржаўнага бюджету на рэалізацыю праектаў па транспамежнай кааперацыі. Мясцовыя адміністрацыі праводзяць конкурсы і адбор такога кшталту праектаў, якія потым падаюцца на разгляд у Міністэрства эканомікі Украіны.

Нарматыўна-прававое забеспячэнне транспамежнага супрацоўніцтва ў Рэспублікі Беларусь у параўнанні з Украінай знаходзіцца на значна ніжэйшым узроўні. Пры гэтым, афіцыйная палітыка Беларусі скіравана на ўдзел у транспамежным супрацоўніцтве, «скіраваным на выпрацоўку і рэалізацыю сумесных праектаў паміж адміністрацыямі, грамадскімі і прыватнымі арганізацыямі прымежных тэрыторыяў краін-суседзяў» [7]. Беларусь выкарыстоўвае ў сваёй дзейнасці «Еўрапейскую канвенцыя па транспамежнаму супрацоўніцтву» (Мадрыд, 21 траўня 1980 г.) фактычна, без яе ратыфікацыі. У 2009 г. Указам Прэзідэнта РБ была ратыфікавана «Канвенцыя аб транспамежным супрацоўніцтве дзяржаваў-удзельнікаў Садружнасці Незалежных Дзяржаваў», якая стварае ўмовы для арганізацыі прымежнай кааперацыі на постсавецкай прасторы. Аднак у Беларусі не ратыфікавана Еўрапейская Хартыя Мясцовага Самакіравання, што стварае перашкоды ў дэцэнтралізацыі дзяржаўнага кіравання і развіцці мясцовага самакіравання.

У Законе Рэспублікі Беларусь ад 14 лістапада 2005 г. № 60-3 «Аб зацвярджэнні Асноўных напрамкаў унутраннай і знешняй палітыкі Рэспублікі Беларусь» у сферы транспамежнага супрацоўніцтва падкрэсліваецца «заахвочванне еўрарэгіёнаў як формы прымежнага супрацоўніцтва ў мэтах згладжвання розніцы ў ўзроўнях сацыяльна-эканамічнага развіцця тэрыторый, развіцця прымежнай інфраструктуры, сумеснага вырашэння праблем у сферы аховы прыроды, пераадолення дысбаланса ў пытаннях занятасці насельніцтва, культурных і моўных бар’ераў» [5]. Транспамежнае супрацоўніцтва прадугледжвае значную ролю рэгіянальных і мясцовых органаў улады ў ажыццяўленні кааперацыі, аднак у Законе Рэспублікі Беларусь «Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні Рэсупублікі Беларусь» адсутнічаюць нормы, які б рэгулявалі кааперацыю беларускіх мясцовых органаў улады з замежнымі парнёрамі ў разнастайных сферах, у тым ліку з прымежнымі тэрыторыямі іншых дзяржаваў, акрамя ўдзелу ў знешнеэканамічнай дзейнасці Саветаў, выканкамаў і мясцовых адміністрацыяў (п. 39)[4].

У Нацыянальнай праграме развіцця турызма на 2006 – 2010 г. сярод мерапрыемстваў у сферы міжнароднай дзейнасці рэгіёнаў пазначана рэалізацыя праектаў прымежнага супрацоўніцтва за кошт мясцовых бюджетаў. Праграмай прадугледжана распрацоўка транспамежных маршрутаў у рамках еўрарэгіёнаў, у тым ліку і ў Еўрарэгіёне «Дняпро» [9].

У Законе Рэспублікі Беларусь «Аб дзяржаўным рэгуляванні знешнегандлёвай дзейнасці»  прадугледжваецца прадстаўленне асабліва спрыяльнага рэжыму знешнегандлёвай дзейнасці ў адносінах да знешнега гандлю таварамі (паслугамі), зробленымі ў межах адпаведных прымежных тэрыторый і прызначаных для спажывання фізічнымі асобамі, якія маюць сталае месца жыхарства на гэтых тэрыторыях, і юрыдычнымі асобамі, якія маюць сталае месца знаходжання на гэтых тэрыторыях, і ажыццяўляюць, як правіла, на аснове міжнароднай дамовы Рэспублікі Беларусь з сумежнай замежнай дзяржаваў (групай сумежных дзяржаваў) [3].

З мэтаю каардынацыі дзейнасці органаў дзяржаўнага кіравання пры рэалізацыі палітыкі транспамежнага супрацоўніцтва 18 снежня 2004 г. створаны Міжведамасны каардынацыйны савет па пытанням прымежнага супрацоўніцтва з суседнімі краінамі, які складаецца з прадстаўнікоў МЗС РБ, Дзяржкампамвойск і іншых міністэрстваў і ведамстваў. Гэты Савет узначальвае міністр замежных справаў Беларусі.

Такім чынам, украінскае і беларускае заканадаўства ў сферы транспамежнага супрацоўніцтва і мясцовага самакіравання значна адрозніваюцца. Прычым ва Ўкраіне дзякуючы геапалітычнай арыентацыі краіны на еўраінтэграцыю адбываецца адаптацыя агульнаеўрапейскіх нормаў у гэтых сферах, а ў Беларусі пакуль што не створаны дастатковаыя заканадаўчыя ўмовы для ажыццяўлення супрацоўніцтва беларускіх рэгіёнаў з рэгіёнамі суседніх краін.

У Расіі 9 лютага 2001 г. прынята адмысловая Канцэпцыя прымежнага супрацоўніцтва ў Расійскай Федэрацыі, а таксама шэраг іншых нарматыўных актаў, якія рэгламентуюць пытанні транспамежнага і рэгіянальнага супрацоўніцтва рэгіёнаў Расійскай Федэрацыі: Федэральны Закон 1 красавіка 1993 года № 4730-1 «Аб дзяржаўнай мяжы»; Федэральны Закон «Аб міжнародных дамовах РФ»; Федэральны Закон «Аб агульных прынцыпах арганізацыі заканадаўчых (прадстаўнічых) і выканаўчых органах дзяржаўнай улады суб’ектаў Расійскай Федэрацыі»; Федэральны Закон «Аб агульных прынцыпах арганізацыі мясцовага самакіравання ў Расійскай Федэрацыі». Сярод паўнамоцтваў мясцовых органаў улады Федэральным Законам «Аб агульных прынцыпах арганізацыі мясцовага самакіравання ў Расійскай Федэрацыі» вызначаецца ажыццяўленне міжнародных і знешнеэканамічных сувязаў у адпаведнасці з федэральнымі законамі.

Неабходна адзначыць, што супольным грунтам транспамежнага супрацоўніцтва трох постсавецкіх краін з’яўляецца Канцэпцыя міжрэгіянальнага і прымежнага супрацоўніцтва дзяржаваў – удзельніц СНД, якая зацверджана Рашэннем Рады кіраўнікоў урадаў СНД ад 15 верасня 2004 г. і падпісаная ў тым ліку Беларуссю, Украінай і Расіяй, згодна з якой штогадова распрацоўваецца комплекс мерапрыемстваў па транспамежнаму супрацоўніцтву краін СНД.

Еўрарэгіён «Дняпро»: агульная характарыстыка

Еўрарэгіён «Дняпро» быў створаны 29 красавіка 2003 г. і аб’яднаў тэрыторыі Бранскай (РФ), Гомельскай (РБ) і Чарнігаўскай (Україна) абласцей з агульнай тэрыторыяй 107,2 тыс. кв. км. і насельніцтвам 3886,7 тыс.чал.:

- Бранская вобласць – 34,9 тыс. кв.км., 1308 тыс. чал.,  (меней за 1,0% ад усёй колькасці насельніцтва РФ); доля гарадскога насельніцтва— 68,4%, шчыльнасць насельніцтва — 37,5 чалавек на кв. км.

- Гомельская вобласць – 40,4 тыс. кв. км., 1462,7 тыс.чал., (15% ад усёй колькасці насельніцтва РБ), доля гарадскога насельніцтва - 72,2 %, шчыльнасць насельніцтва – 36,2 чалавек на кв. км.

- Чарнігаўская вобласць – 34,9 тыс. кв.км., 1115,5 тыс. чал., (2,4% ад усёй колькасці насельніцтва Украіны), доля гарадскога насельніцтва – 62,1%, шчыльнасць насельніцтва – 32 чалавек. на кв.км.
Пры гэтым на тэрыторыях трох абласцеў змяшчаецца вялікая колькасць муніцыпальных адзінак:
Бранская вобласць: 289 муніцыпальных адзінак, у тым ліку 27 муніцыпальных раёнаў, 6 гарадскіх акругаў, 31 гарадскіх і 225 сельскіх: 40 гарадоў, 2678 сельскіх населенных пунктаў [16];

Гомельская вобласць – 303 муніцыпальных адзінкі, у тым ліку 21 адміністрацыйны-тэрытарыяльны раён і 4 раёна ў г. Гомель, 278 сельсаветаў: 17 гарадоў, 2608 сельскіх населенных пунктаў[18];
Чарнігаўская вобласць – 549 муніцыпальных адзінкі, у тым ліку 22 адміністрацыйны-тэрытарыяльных раёна і 2 раёна ў гарадах, 525  сельсаветаў: гарадоў – 45 гарадоў, 1444 сельскіх населенных пункта [17].

Такім чынам, па дэмаграфічным характарыстыкам і плошчы тры прымежныя вобласці маюць падобныя паказнікі, аднак па эканамічнаму развіццю Гомельскай вобласць, якая з’яўляецца адной з прамысловых лідэраў Рэспублікі Беларусь, пераўзыходзіць рэгіёны суседніх дзяржаў. Чарнігаўская вобласць і Бранская вобласці маюць невысокія тэмпы эканамічнага развіцця сярод украінскіх і расійскіх рэгіёнаў, з’ўляюцца слабаразвітымі і нават па пэўных параметрах дэпрэсіўнымі [15,19].

Дзеля забеспячэння функцыянавання еўрарэгіёна «Дняпро» прадугледжана стварэнне адпаведных працоўных органаў, якія выконваюць прадстаўнічыя, каардынацыйныя, дарадчыя, адміністрацыйныя і кантралюючыя функцыі:

Рада Прымежнай Супольнасці Еўрарэгіён «Дняпро»;

Прэзідыўм Супольнасці;

Сакратарыят Супольнасці;

Рэвізійная Камісія;

Працоўныя групы.

Рада з’яўляецца найвышэйшым органам Супольнасці і складаецца з 10 прадстаўнікоў ад кожнага боку:

Бранская вобласць: 7 чыноўнікаў рэгіянальнага ўзроўню, 2 прадстаўніка навуковых установаў, 1 прадстаўнік самакіравання рэгіянальнага ўзроўню;

Гомельская воласць: 1 чыноўнік рэспубліканскага ўзроўню, 3 рэгіянальнага, 1 прадстаўнік банкаўскай сістэмы, 3 прадстаўніка навуковых установаў, 1 прадстаўнік самакіравання рэгіянальнага ўзроўню, 1 прадстаўнік агенцыі эканамічнага развіцця;

Чарнігаўская вобласць: 1 чыноўнік рэспубліканскага ўзроўню, 5 рэгіянальнага, 2  прадстаўніка навуковых колаў; 1 прадстаўнік самакіравання рэгіянальнага ўзроўню, кіраўнік нацыянальнага бюро [12].

Прэзідыўм складаецца з 2 прадстаўнікоў ад кожнага суб’екта і прадстаўлены старшынямі абласных адміністрацыяў і рэгіянальных органаў самакіравання. Прэзідыўм выконвае працоўныя, каардынацыйныя і прадстаўнічыя функцыі ў перыяд паміж пасяджэннямі Рады
.
Сакратарыят, які выконвае каардынуючыя, адміністратыўныя і выканаўчыя функцыі, складаецца з 62 прадстаўнікоў, якія ў сваю чаргу з’яўляюцца сябрамі Нацыянальных каардынацыйных бюро Еўрарэгіёна «Дняпро», што выконваюць каардынацыйныя і выканаўчыя функцыі з кожнага боку:
Бранская вобласць: 11 чыноўнікаў рэгіянальнага ўзроўню, 2 прадстаўніка ад камерцыйнага сектару (гандлёва-прамысловай палаты і асацыяцыі прамысловых і камерцыйных прадпрыемстваў), 7 прадстаўнікоў ад навуковых колаў;

Гомельская вобласць: 4 чыноўніка рэгіянальнага ўзроўню, 6 прадстаўнікоў ад бізнэс колаў, 1 прадстаўнік банку, 7 прадстаўнікоў ад навуковых колаў і аховы здароўя, па 1 прадстаўніку ад грамадскага аб’яднання і радыялагічнага запаведніка.

Чарнігаўская вобласць: 14 чыноўнікаў рэгіянальнага ўзроўню, 1 чыноўнік мясцовага ўзроўню, 4 прадстаўніка навуковых установаў, 1 прадстаўнік ад бізнэс колаў (рэгіянальнай гандлёва-прамысловай палаты), 1 прадстаўнік гістарычна – кульурнай установы, кіраўнік Нацыянальнага каардынацыйнага бюро.

Прыярытэтам супрацоўніцтва еўрарэгіёна «Дняпро» вызначаецца ўсебаковае эканамічнае развіццё; рэгіянальнае планаванне;  камунікацыі, транспарт, сувязь; адукацыя, ахова здароўя, спорт і турызм; ахова і паляпшэнне стану навакольнага асяроддзя; ліквідацыя надзвычайных сітуацый, стыхійных бедстваў і іх наследкаў; садзеянне пашырэння кантактаў паміж жыхарамі прымежных тэрыторый, развіццю супрацоўніцтва паміж установамі, арганізацыямі і суб’ектамі гаспадарчай дзейнасці [14]. Супрацоўніцтва паміж мясцовымі органамі самакіравання і некамерцыйным сектарам кожнага з бакоў не з’яўляецца прыярытэтным для еўрарэгіёна. Адна з ідэяў транспамежнага супрацоўніцтва – стварэнне українска-расійска-беларускага транспартнага кола «Чарнігаў-Бранск-Гомель», акрамя таго перспектыўным для развіцця эканомік рэгіёнаў з’яўляецца развіццё транспартна-лагістычных комплексаў.

Сярод вынікаў дзейнасці еўрарэгіёна можна назваць стварэнне прадстаўніцтва Чарнігаўскай вобласці ў г. Гомель і Гомельскай ў г. Чарнігава, атрыманне статуса назіральніка ў Асацыяцыі Еўрапейскіх Прымежных Рэгіёнаў, пэўныя навуковыя напрацоўкі ў перспектыўных сферах кааперацыі, адзінкавыя адукацыйныя мерапрыемствы па працы з міжнароднымі арганізацыямі, садзейнічанне ва ўсталяванні прамых кантактаў паміж суб’ектамі гаспадарання Гомельскай і Чарнігаўскай абласцей, падпісанне шэрагу пагадненняў паміж адміністрацыйнымі тэрыторыямі Гомельскай і Чарнігаўскай вобласці аб гандлёва-эканамічным і культурным супрацоўніцтве. Аднак на сённяшні час супрацоўніцтва абмяжоўваецца правядзенне некалькіх міжнародных канферэнцыяў «Еўрарэгіёна» і круглых сталоў, асобных культурных мерапрыемстваў, у тым ліку штогадовага міжнароднага моладзевага фестывалю «Дружба», штогадовымі сустрэчамі прадстаўнікоў адміністрацыі рэгіёнаў у рамках дзейнасці Рады Транспамежнай Супольнасці, адзінкавымі турыстычнымі форумамі. Дагэтуль не створана стратэгія развіцця Еўрарэгіёна «Дняпро», дзейнасць па распрацоўцы якой пачатая яшчэ ў 2004 г. На сённяшні час немагчыма правесці колькасны і якасны аналіз эфектыўнасці функцыянавання еўрарэгіёна ў напрамку садзейнічання эканамічнай кааперацыі, як асноўнай дэкларуемай мэты транспамежнага супрацоўніцтва прымежных абласцей Гомельшчыны, Чарнігаўшчыны і Браншчыны, з-за адсутнасці агульных статыстычных звестак па еўрарэгіёну.

Такім чынам, прагматычныя напрамкі транспамежнага супрацоўніцтва Бранскай, Гомельскай і Чарнігаўскай абласцей, замацаваныя ў статуте еўрарэгіёна, застаюцца пакуль што ў большай ступені дэкларацыяй намераў прымежных абласцей. Болей за тое, развіццё эканамічнага супрацоўніцтва як галоўны дэклараваны прыярытэт гэтай кааперацыі паміж  Бранскай, Гомельскай і Чарнігаўскай абласцей амаль не адлюстраваны ў рэальнай дзейнасці.

Праблемы функцыянавання еўрарэгіёна «Дняпро»

Фундаментальнай перашкодай супрацоўніцтва памежных рэгіёнаў РБ, і ў прыватнасці Гомельскай вобласці, з памежнымі рэгіёнамі суседніх краінаў з’яўляецца неадпаведнасць сістэмы мясцовага самакіравання і кіравання еўрапейскім прынцыпам самакіравання (нормам Еўрапейскай Хартыі Мясцовага Самакіравання), якое ляжыць у аснове транспамежнага супрацоўніцтва ў рамках еўрарэгіёнаў. Празмерная цэнтралізацыя сістэмы дзяржаўнага кіравання і адсутнасць мясцовага самакіравання з’яўляецца прычынай іншых  перашкодаў у эфектыўным функцыянаванні еўрарэгіёнаў. Сярод такіх праблемаў, напрыклад, з’яўляецца недастатковая ініцыятыўнасць мясцовых органаў улады, першачарговая задача якіх забеспячэнне рэалізацыі дзяржаўнай палітыкі, і толькі потым улік і рэалізацыя інтарэсаў мясцовага насельніцтва. Комплекс праблемаў беларускіх суб’ектаў еўрарэгіёнаў уключае таксама: адсутнасць фінансавай базы, недахоп кваліфікаваных кадраў, цяжкасці пры ўзгадненні і рэалізацыі супольных праектаў, якія абумоўлены розніцай у прававым забеспячэнні дзяржаваў, рэгіёны якіх ажыццяўляюць транспамежнае супрацоўніцтва.

Сярод найболей актуальных праблемаў, якія патрабуюць неадкладнага вырашэння дзеля забеспячэння эфектыўнага функцыянавання еўрарэгіёнаў на тэрыторыі Беларусі, неабходна выдзеліць наступныя:

- адсутнасць заканадаўчага забеспячэння функцыянавання  такой формы транспамежнага супрацоўніцтва як «еўрарэгіён» у Беларусі. У беларускім заканадаўстве не вызначана паняцце «еўрарэгіён»;

- адсутнасць неабходных паўнамоцтваў мясцовых органаў кіравання і самакіравання па арганізацыі транспамежнага супрацоўніцтва, паўнамоцтваў на ўкладання дамоваў з замежнымі партнёрамі і выканання супольных праектаў. Заканадаўства аб мясцовым кіраванні і самакіраванні ў РБ не разглядае магчымасцяў кааперацыі мясцовых органаў улады з замежнымі партнёрамі (у тым ліку з муніцыпалітэтамі іншых краін), акрамя стымулявання знешнеэканамічнай дзейнасці.   

Таксама існуюць праблемы, якія характэрны для ўсіх суб’ектаў еўрарэгіёна «Дняпро»:

- Адсутнасць удзелу ў прыняцці рашэнняў і выпрацоўцы палітыкі асноўных актараў, якія зацікаўлены ў транспамежным супрацоўніцтве: мясцовых органаў кіравання і самакіравання, некамерцыйных арганізацыяў, камерцыйнага сектару (дробнага і сярэдняга бізнэсу). Супрацоўніцтва арганізоўваецца ў выглядзе падтрымання сувязяў паміж рэгіянальнымі органамі ўлады, якія дэкларуюць неабходнасць развіцця эканамічнага супрацоўніцтва. Аднак выпрацоўка механізмаў такога супрацоўніцтва не можа адбывацца без далучэння да працэсу прыняцця рашэнняў зацікаўленага боку ў выглядзе прадстаўнікоў бізнэсу – асабліва дробнага і сярэдняга, удзел якога ў працоўных органах Еўрарэгіёна асобных суб’ектаў недастатковае (асабліва з боку Гомельскай і Чарнігаўскай абласцей). Тое ж тычыцца і іншых дэкларуемых сфераў транспамежнай кааперацыі, у распрацоўцы стратэгіі якой не ўдзельнічаюць мясцовыя органы ўлады і некамерцыйныя арганізацыі.

- Адміністратыўны шлях стварэння еўрарэгіёна і празмерная цэнтралізацыя. У вышэйшых органах прадстаўлены пераважна чыноўнікі рэгіянальнага ўзроўню або прадстаўнікі кіраўніцтва ўніверсітэтаў. У той жа час адным з асноўных прынцыпаў транспамежнага супрацоўніцтва з’яўляецца дэлегаванне паўнамоцтваў (прынцып субсідыярнасці) на як мага ніжэйшы ўзровень самакіравання.

- Грувасткасць. Вялікі памер еўрарэгіёна як па ахопу тэрыторыі і насельніцтва, так і па колькасці муніцыпальных адзінак (1141), што з’яўляецца перашкодай эфектыўнай каардынацыі і фармавання агульнай палітыкі, напрамкаў супрацоўніцтва і рэалізацыі ўзгодненнай палітыкі;

- Недастатковае фінансаванне. У Еўрасаюзе прынятая практыка працы еўрарэгіёнаў з грамадскімі аб’яднаннямі і еўрапейскімі фондамі. Пры гэтым, адной з функцыяў еўрарэгіёнаў з’яўляецца прыцягненне сродкаў еўрапейскіх фондаў для вырашэння рэгіянальных і мясцовых праблем, аднак з-за свайго геаграфічнага размяшчэння еўрарэгіён «Дняпро» знаходзіцца па – за зонай зацікаўленасці еўрапейскіх фондаў і праграм, якія падтрымліваюць транспамежнае супрацоўніцтва. Акрамя таго існуюць і іншыя перашкоды: напрыклад, некамерцыйныя (грамадскія) аб’яднанні зазнаюць значны ўціск з боку беларускіх уладаў. Беларускія, украінскія і расійскія ўрады або не маюць заканадаўчых механізмаў падтрымкі падобнага кшталту супрацоўніцтва, або не выдзяляюць дастатковых сродкаў на рэалізацыю праектаў па транспамежнай кааперацыі. Нягледзячы, напрыклад, на Праграму развіцця еўрарэгіёнаў, зацверджанай у Украіне ў 2002 г., адзначаецца яе нулявы эффект [8];

- адсутнасць адзінай уніфікаванай статыстычнай базы звестак, якая б з’яўлялася асновай для камплекснай ацэнкі магчымых напрамкаў супрацоўніцтва і выпрацоўцы стратэгіі развіцця еўрарэгіёна;

- адсутнасць адзінага інфармацыйнага рэсурсу еўрарэгіёна, адзінай базы муніцыпалітэтаў, якая б дазволіла арганізаваць пошук і эфектыўнае супрацоўніцтва муніцыпалітэтаў па рэалізацыі супольных пректаў;

- неэфектыўнасць існуючых працоўных органаў, якія складаюцца ў пераважнай большасці з кіраўніцтва абласцей і навуковых установаў.

- адсутнасць уніфікаванага заканадаўства посткамуністычных краін у сферы транспамежнага супрацоўніцтва і паўнамоцтваў рэгіянальных і мясцовых уладаў у ажыццяўленні гэтага супрацоўніцтва.

Высновы і рэкамендацыі па ўдасканаленню працы еўрарэгіёна «Дняпро»

Транспамежнае супрацоўніцтва абласцей Беларусі, Украіны і Расіі ўскладняецца рознай геапалітычнай арыентацыяй краінаў. Калі Україна паслядоўна дэкларуе курс на еўраінтэграцыю і адаптуе сваё заканадаўства ў адпаведнасці з еўрапейскімі стандартамі, у тым ліку ў сферы мясцовага самакіравання і транспамежанага супрацоўніцтва, дык Расія спрабуе рэалізаваць свой праект інтэграцыі на прасторах посткамуністычных краінаў былога СССР. Беларусь жа нягледзячы на дэкларацыйную прыхільнасць да расійскага курсу на рэінтэграцыю ў рамках Саюзнай Дзяржавы РФ і РБ, а таксама СНД праводзіць палітыку балансавання паміж Еўрасаюзам і Расіяй, а ў апошні час назіраецца інтэнсіфікацыя адносінай на выйшэйшым узроўні з кіраўніцтвам Украіны. Геапалітычная арыентацыя дзяржаваў, рэгіёны якіх ажыццяўляюць транспамежнае супрацоўніцтва, а таксама іх імкненне да інтэграцыі (эканамічнай і палітычнай), маюць немалаважнае значэнне для наладжвання эфектыўнага транспамежнага супрацоўніцтва, як паказвае досвед інтэграцыі краін Еўрасаюза.

На рэгіянальным узроўні пазіцыі кіраўніцтва Бранскай і Чарнігаўскай абласцей у сферы транспамежнага супрацоўніцтва болей блізкія: рэгіянальныя эліты Бранскай вобласці зацікаўлены ў болей шчыльным супрацоўніцтве з ЕС і адаптаванні еўрапейскага досведу, а палітыка кіраўніцтва Чарнігаўскай вобласці ідзе ў рамках афіцыйнага курсу Украіны на еўраінтэграцыю. Рэгіянальнае кіраўніцтва Гомельскай вобласці рэалізуе дзяржаўную палітыку Беларусі, якой не прадугледжваецца выкарыстанне еўрапейскага досведу развіцця мясцовага самакіравання і адпаведна транспамежнага супрацоўніцтва на аснове дэцэнтралізацыі і субсідыярнасці, а акцэнтуецца асаблівы шлях краіны і шматвектарнасць замежнай палітыкі з прыярытэтным кірункам інтэграцыі ў рамках СНД і Саюзу Расійскай Федэрацыі і Рэспублікі Беларусь. Гэтыя фактары складаюць негатыўны фон для эфектыўнай кааперацыі ў рамках еўрарэгіёна “Дняпро” і патрабуюць значных зменаў палітычнага курсу на агульнанацыянальным узроўні краінаў. Пры гэтым, стварэнне еўрарэгіёна «Дняпро» адпавядае еўрапейскім памкненням асобных з яго суб’ектаў і заснаваны на жаданні вольнага аб’яднання і супрацоўніцтва на прынцыпах традыцыйных дэмакратычных каштоўнасцяў, рынкавай свабоды і гаспадаркі ў прымежных раёнах [13].

Такім чынам, на сённяшнім этапе дзеля павелічэння эфектыўнасці функцыянавання еўрарэгіёна «Дняпро» неабходна рэалізаваць шэраг наступных мераў:

1. На нацыянальным узроўні (Рэспубліка Беларусь):
-  Стварэнне заканадаўчай асновы транспамежнага супрацоўніцтва ў Беларусі: прыняццё адпаведнага закона аб транспамежным супрацоўніцтве і канкрэтызацыя паняцця «транспамежнае супрацоўніцтва» і «еўрарэгіён» з мэтай удакладнення яго прававога статуса.

- дэлегаванне паўнамоцтваў па арганізацыі транспамежнага супрацоўніцтва на рэгіянальны і мясцовы ўзровень і замацаванне гэтага ў заканадаўстве аб мясцовым кіраванні і самакіраванні РБ. Унясенне зменаў у Закон «Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні ў РБ» з мэтай вызначэння паўнамоцтваў мясцовых органаў улады ў транспамежным супрацоўніцтве.

- Стварэнне фінансавага механізму падтрымкі транспамежнага супрацоўніцтва ў РБ: заканадаўчае вызначэнне крыніцаў фінансавання праектаў – рэспубліканскі і мясцовы бюджэты, сродкі міжнародных арганізацыяў.

- Спрашчэнне працэдуры нацыянальнай рэгістрацыі тэхнічнай дапамогі міжнародных арганізацыяў.

- Правядзенне адукацыйных мерапрыемстваў для прадстаўнікоў мясцовых органаў улады  і некамерцыйных асацыяцыяў па рэалізацыі супольных з партнёрскімі рэгіёнамі праектаў і прыцягнення адпаведных фінансавых сродкаў міжнародных арганізацыяў.

2. На ўзроўні еўрарэгіёна «Дняпро»:

- Стварэнне нацыянальных бюро па транспамежнаму супрацоўніцтву з статусам юрыдычнай асобы (некамерцыйнай асацыяцыі), якія б ажыццяўлялі пастаянную арганізацыйную працу ў кожнай з краінаў.

- Драбленне еўрарэгіёна на субрэгіёны дзеля арганізацыі болей эфектыўнага супрацоўніцтва паміж прымежнымі муніцыпалітэтамі, а таксама каардынацыі кааперацыі і выпрацоўцы адпаведнай палітыкі.

- Стварэнне адпаведнага інфармацыйнага забеспячэння супрацоўніцтва ў выглядзе Інтэрнэт-парталу еўрарэгіёна, які б утрымліваў банк звестак аб камерцыйных і некамерцыйных суб’ектах, інфармацыю аб праводзімых тэндэрах, праектах, конкурсах, маркетынгавых даследаваннях рынку, гандлёва-прамысловых і інвестыцыйных патэнцыялаў абласцей і інш.

- Стварэнне адмысловага форуму з прадстаўнікоў мясцовага кіравання і самакіравання муніцыпальных адзінак кожнай краіны, якія б збіраліся не меней 1 разу на год.

- далучэнне да ажыццяўлення дзейнасці Еўрарэгіёна прадстаўнікоў дробнага і сярэдняга бізнэсу;
- перагляд персанальнага складу працоўных органаў Еўрарэгіёна з мэтай аптымізацыі іх дзейнасці.

3. На міждзяржаўным узроўні: 

- Ратыфікацыя беларускім бокам украінска-беларускай Дамовы аб дзяржаўнай мяжы дзеля прадухілення ўзнікнення магчымых канфлікатаў паміж бакамі. Дамова падпісаная прэзідэнтамі краін 12 траўня 1997 г. і ратыфікаваная Вярхоўнай Радай 18 ліпеня 1997 г., аднак дагэтуль не ратыфікавана Нацыянальных Сходам Рэспублікі Беларусь.

- Стварэнне адмысловага агульнага фонду з сродкаў РБ, РФ і Украіны для падтрымкі транспамежнага супрацоўніцтва ў рамках еўрарэгіёнаў.

- Уніфікацыя заканадаўства краінаў ў сферы транспамежнага супрацоўніцтва і фінансавых механізмаў рэалізацыі гэтага супрацоўніцтва.

- Стварэнне навуковых даследчых цэнтраў або супрацоўніцтва паміж рэгіянальнымі навуковымі ўстановамі па даследаванню еўрапейскага досведу транспамежнага супрацоўніцтва і яго адаптацыі ў рэгіёнах постсавецкіх краін.

Спроба прымянення заходнееўрапейскага досведу транспамежнай інтэграцыі рэгіёнаў немагчыма без адаптацыі адпаведных прынцыпаў і механізмаў гэтага супрацоўніцтва ўсімі суб’ектамі, што ўключае замацаванне ў нацыянальных заканадаўствах Беларусі, Украіны (і Расіі) еўрапейскіх прынцыпаў мясцовага самакіравання, дэцэнтралізацыі і дэлегавання паўнамоцтваў на мясцовы і рэгіянальны ўзроўні, гарантый фінансавага забеспячэння гэтага супрацоўніцтва ўсімі бакамі. Акрамя таго, як зазначалася вышэй, на сённяшні час кіруючыя эліты Беларусі, Украіны і Расіі маюць розную геапалітычную арыентацыю і знешнюю палітыку, што перашкаджае прымежнаму супрацоўніцтву іх рэгіёнаў.
--------------

*Даступныя на сайце Рады Еўропы: http://conventions.coe.int

Спіс выкарыстанай літаратуры

1. European Outline Convention on trans-frontier co-operation between territorial communities or authorities from Madrid, 21.05.1980.

2. European Charter of Local Self-Government, Strasbourg, 15.X.1985.

3. О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: Закон Республики Беларусь, 25 ноября 2004 г. №347-З // Нац.реестр правовых актов Респ. Беларусь. - № 347-3.

4. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь, 20 фев. 1991 г., N 617-ХII (в ред. Закона от 5 января 2008 г. № 317-З )// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 14. –2/1414.

5. Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 14 ноября 2005 г., № 60-З // Нац.реестр правовых актов Респ. Беларусь. - № 60-3.

6. Про транскордонне співробітництво: Закон України, 24 чер. 2004 року, № 1861-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. - № 45. Ст.499.

7. Анищенко, А. И., Юрьева, М.В. Европейская политика соседства в отношении Республики Беларусь: проблемы и перспективы / М.В. Юрьева, А. И. Анищенко // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы. В 2 т. Т. 2. Проблемы унификации законодательства в Содружестве Независимых Государств и Европейском Союзе: сб. науч. тр. / редкол. : С. А. Балашенко [и др.]. – Минск : Изд. центр БГУ, 2008. –38-40 с.

8. Кіш, Єва. Методологічні аспекти дослідження системи єврорегіонального співробітництва / Єва Кіш. – Демократичне Врядування. – 2008. – Вип. 1.

9. Национальная программа развития туризма в Республике Беларусь на 2006 – 2010 годы: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 24 авг. 2005 года, № 927 // Нац.реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 5/16437.

10. Об итогах международного научно-практического семинара "Межрегиональное и приграничное сотрудничество а рамках ЕврАзЭС(г. Санкт-Петербург): реализация принятых решений": Постановление Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества, 14 апр. 2005 г. - №6-17.

11. Об итогах международного семинара «Роль местного самоуправления в развитии приграничного сотрудничества» (г. Санкт-Петербург): Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи Государств – Участников Содружества Независимых государств, 17 ноября 2005 г., - № 44. 

12. Положение о рабочих органах Приграничного Сообщества Еврорегион «Дняпро».  Еврорегион «Днепр»: создание и развитие, проблемы и перспективы // Материалы междунар. учред. науч.-практ. конф. Гомель, 29 апреля 2003 г. Гомель, 2003.– 148-151 с.с.

13. Соглашение о создании приграничного сообщества еврорегион «ДНЕПР» // Официальный сайт администрации Брянской области. – Режим доступа: http://www.admin.debryansk.ru/economy/foreign/collaboration/charter.php

14. Устав Приграничного Сообщества Еврорегион «Днепр» // Официальный сайт администрации Брянской области. – Режим доступа: http://www.admin.debryansk.ru/economy/foreign/collaboration/agreement.php

15. Чистобаев, А.И. Брянская область: особенности и стратегия развития. Планировочные решения / А.И. Чистобаев. - Управление развитием территории. – 2009. ­- №1.

16. http://www.bryanskobl.ru/

17. http://www.chernihiv-oblrada.gov.ua/

18. http://www.gomel-region.gov.by/

19. http://www.invest.belarus.by

Обсудить публикацию
Метки