Адносіны Беларусі і ЕС: дыялог у складаных умовах (БЕ-2008)

Кароткi змест

Цэлы шэраг пераважна знешніх у адносінах да Беларусі абставінаў прывёў у 2008 г. да таго, што беларуска-еўрапейскія адносіны пачалі напаўняцца сутнасным зместам і станавіцца самастойным вектарам знешняй палітыкі Беларусі без прывязкі да адносінаў з Масквой. Крызіс ў расійска-беларускіх стасунках, неабходнасць прыцягнення заходніх інвестыцый у беларускую эканоміку, рост пагрозы з боку Расіі пасля вайны ў Грузіі, правал палітыкі санкцыяў ЕС і немагчымасць дэмакратызацыі Беларусі без выбудоўвання паўнавартасных палітычных адносінаў з яе ўрадам сталі асноўнымі прычынамі паступовай нармалізацыі адносінаў паміж Мінскам і Брусэлем.
І хаця парламенцкія выбары ў Беларусі не былі прызнаныя АБСЕ свабоднымі і справядлівымі, Еўрапейскі саюз працягнуў курс на «размарозку» палітычных адносінаў з беларускім ўрадам і прыпыніў на паўгады дзеянне санкцыяў супраць Мінску, даючы беларускаму кіраўніцтву час выканаць патрабаванні ЕС па паляпшэнні сітуацыі з дэмакратычнымі правамі ў краіне.
Адначасова ў якасці «перніка» Еўрасаюзам была анансавана праграма «Ўсходняга партнёрства», якая прадстаўляе шырокія магчымасці для супрацоўніцтва шасці ўсходнееўрапейскіх краін (у тым ліку і Беларусі) з ЕС. Але разам з тым, Еўрапейскі саюз не зацвердзіў новай стратэгіі ў адносінах Беларусі і не выпрацаваў іншага дакументу, які б рэгламентаваў дыялог паміж Мінскам і Брусэлем і абумоўліваў узаемныя крокі і саступкі на шляху нармалізацыі адносінаў.

Асноўныя тэзiсы:

  • 2008 год стаў годам аднаўлення палітычных адносінаў паміж беларускім урадам і Еўрапейскім саюзам; еўрапейска-беларускія адносіны ўпершыню выйшлі з ценю беларуска-расійскіх адносінаў і атрымалі самастойную значнасць;
  • Еўрапейскі саюз пайшоў на аднабаковую нармалізацыю адносінаў, не чакаючы папярэдняга выканання Мінскам 12 умоваў, выстаўленых у 2006 г.; такая перамена тактыкі тлумачыцца пераважна зменай геапалітычных раскладаў у рэгіёне;
  • дыялог паміж Беларуссю і ЕС засноўваўся на ўзаемных саступках і не мае ані вызначанага парадку дня, ані канкрэтных і вымяральных крытэраў паспяховасці, што робіць яго непрадказальным і бескантрольным.

 

Працяг шантажу Масквы?

На пачатку 2008 г. адносіны паміж Еўрапейскім саюзам і Беларуссю мелі даволі супярэчлівы характар. Робячы стаўку на спробы аднаўлення датацыйнай схемы стасункаў паміж Масквой і Мінскам, беларускія ўлады, тым не менш, пачалі пасылаць сігналы і Еўрасаюзу з мэтай прамацаць глебу для магчымай «размарозкі» адносінаў. Самы пачатак 2008 г. азмрочыўся разгонам мітынгу прадпрымальнікаў і пераследам яго ўдзельнікаў, а таксама негатыўнай рэакцыяй на ўвядзенне новых коштаў на шэнгенскія візы. Нягледзячы на тое, што падвышэнне кошту на візы ў суседнія з Беларуссю краіны ЕС было выклікана аб’ектыўнымі прычынамі (уваходжанне новых сябраў ЕС у Шэнгенскую зону, увядзенне новай электроннай базы і ўскладненне працэдуры выдачы віз), афіцыйны Мінск адразу ж расцаніў гэты крок як несяброўскі акт з боку ЕС і паабяцаў прыняць адэкватныя меры ў дачыненні краінаў Еўрапейскага саюза. Такія меры былі прынятыя ў лютым 2008 г. і выразіліся ў падвышэнні коштаў на беларускія візы для грамадзян еўрапейскіх краін, якія нядаўна ўвайшлі ў Шэнгенскую зону, і падвысілі кошт візы для беларусаў да 60 Еўра.
Сітуацыя, аднак, пачала атрымліваць новы абарот у канцы студзеня 2008 г. з нечаканым пачаткам працэсу вызвалення палітычных зняволеных – працэсу, логіка якога не адпавядала таму, што адбывалася ва ўнутранай палітыцы Мінску. Вызваленне аднаго з палітзняволеных Артура Фінькевіча (прысуд якому ў снежні 2007 г. сігналізаваў, здавалася б, пра канец «пацяплення» ў беларуска-еўрапейскіх адносінах) канчаткова пацвердзіў імавернасць сур’ёзнага гандлю паміж Беларуссю і ЕС.

Чарговыя рэверансы ў бок Еўрасаюза выглядалі як спроба з боку афіцыйнага Мінску мінімізаваць магчымыя непажаданыя наступствы сваёй пазіцыі ў пытанні далейшага лёсу праекту Саюзнай дзяржавы з Расіяй. Пры гэтым палітыка Беларусі ў адносінах да ЕС заставалася функцыяй беларуска-расійскіх дачыненняў. Падрыхтоўка да новай перамоўнай фазы ў беларуска-еўрапейскіх адносінах, як звычайна, азначала для беларускіх уладаў не выкананне ўмоваў ЕС (выкладзеных у звароце «Што Еўрапейскі саюз можа даць Беларусі»), а наадварот, у адыходзе ад іх. У якасці жэсту добрай волі потым выкарыстоўваецца адмена альбо змякчэнне прынятых напярэдадні рэпрэсіўных мераў.

Ластаўкі нармалізацыі

Сітуацыя пачала паступова змяняцца ў канцы студзеня, калі А. Лукашэнка сустрэўся з амбасадарам Германіі Гебхардам Вайсам і паспрабаваў унесці раскол у пазіцыі дзяржаваў ЕС у адносінах да Беларусі, падкрэсліўшы варожае стаўленне да Беларусі большасці еўрапейскіх дзяржаваў і разам з тым адзначыўшы канструктыўны падыход Берліна. Нямецкі амбасадар фактам сваёй сустрэчы з беларускім прэзідэнтам парушыў негалосную дамоўленасць еўрапейскіх дыпламатаў устрымлівацца ад кантактаў на такім узроўні, што адразу выклікала абурэнне ў брусэльскіх калідорах і сярод дыпламатаў іншых краін ЕС у Мінску, якія не былі загадзя паінфармаваныя пра такую сустрэчу. Спадара Вайса паспяшалася падтрымаць толькі амбасадар Францыі спн. Мюссо, пасля чаго некаторыя назіральнікі зрабілі выснову пра паварот у стратэгіі Еўрасаюза што да Беларусі, паколькі дзве найбуйнейшыя краіны-рухавікі ЕС прадэманстравалі сінхронную змену курса.

У сакавіку распачалася сапраўдная дыпламатычная вайна са Злучанымі штатамі, і магло падацца, што адносіны з Захадам канчаткова сапсаваліся, калі б не адзін факт – акурат у дзень выдварэння амерыканскіх дыпламатаў была падпісаная дамова з ЕС пра адкрыццё дэлегацыі Еўракамісіі ў Мінску (фактычна, ў Беларусі была ўтворана паўнавартасная амбасада ЕС). Гэта з аднаго боку яскрава дэманстравала жаданне афіцыйнага Мінска ўнесці раскол у кансалідаваную палітыку Брусэля і Вашынгтона ў адносінах Беларусі, а з другога – такія захады давалі зразумець еўрапейцам магчымыя перспектывы іх прысутнасці ў Мінску ў выпадку іх незгаворлівасці і неканструктыўных паводзінаў. Гэтае пасланне еўрапейцамі было прачытана правільна.

У траўні 2008 года была анансавана польска-шведская ініцыятыва па стварэнні Ўсходняга партнёрства, арганізацыі для супрацоўніцтва з усходнееўрапейскімі суседзямі ЕС – Беларуссю, Украінай, Малдовай, Грузіяй, Арменіяй і Азербайджанам. У адрозненні ад Еўрапейскай палітыкі суседства, Усходняе партнёрства павінна было працаваць на шматбаковай аснове і прапаноўваць больш глыбокі ўзровень інтэграцыі з мэтай стварыць паўнавартасны пояс добрасуседства на ўсходняй мяжы Саюза як тое запланавана ў Еўрапейскай стратэгіі бяспекі. Ад самага пачатку беларускія ўлады мелі магчымасць удзельнічаць у распрацоўцы гэтай ініцыятывы і выказваць свае прапановы і пажаданні, што не ў малой ступені паўплывала ў далейшым на жаданне афіцыйнага Мінска прыняць удзел ва Ўсходнім партнёрстве. Гэтая ініцыятыва паслужыла дадатковым сродкам ангажавання беларускіх уладаў, тым больш што яна ад пачатку не рабіла выключнага акцэнту на правах чалавека і дэмакратычных каштоўнасцях, а кіравалася геапалітычным інтарэсам.

У ліпені 2008 г. Беларусь наведала дэлегацыя Еўрасаюза на чале з кіраўніцай палітычнага аддзела Генеральнага Сакратарыяту Савета ЕС Хельгай Шміт. У ходзе сустрэчаў з беларускімі афіцыйнымі асобамі еўрапейскім бокам было заяўлена пра тое, што выбары ў беларускі парламент павінны стаць платформай для развіцця супрацоўніцтва паміж Еўрасаюзам і Беларуссю. Гэтая заява, разам з шэрагам заяваў іншых еўрапейскіх палітыкаў і чыноўнікаў прадэманстравала жаданне «размарозіць» стасункі Беларусі і ЕС, прычым галоўным крытэрам поспеху афіцыйнага Мінска ў гэтым працэсе павінны стаць сумленныя і адкрытыя парламенцкія выбары. 16 ліпеня ў брытанскім парламенце адбыліся дэбаты, прысвечаныя праблеме адносінаў з Беларуссю, якія таксама засведчылі зацікаўленасць у нармалізацыі адносінаў з Мінскам, гатоўнасць інвеставаць у беларускую эканоміку і прызнаць парламент у абмен на свабодныя выбары, спыненне пераследу рэлігійных меншасцяў і свабоду прэсы.

Ужо ўлетку 2008 г. стала відавочна, што на Захадзе ў цэлым склалася палітычная замова на нармалізацыю адносінаў з афіцыйным Менскам. Адной з галоўных прычынаў таго, што ЕС пайшоў насустрач беларускаму ўраду стала няўдача ўсіх папярэдніх вонкавых стратэгіяў дэмакратызацыі Беларусі. Бадай, за 12 год ЕС перабраў усе магчымыя падыходы, але гэтыя дзеянні не характарызаваліся ані паслядоўнасцю, ані эфектыўнасцю.

Яшчэ адной прычынай, якая падштурхнула і ЗША, і Еўропу да пачатку дыялогу з беларускім рэжымам, стала разуменне неэфектыўнасці стаўкі на апазіцыю ў справе трансфармавання беларускага грамадства. Еўрапейцы, відаць, упэўніліся ў тым, што беларуская апазіцыя не здольная прыйсці да ўлады, а таму варта шукаць нейкія іншыя інструменты уздзеяння на сітуацыю ўнутры Беларусі, ўключна з палітычнымі кантактамі на высокім і вышэйшым узроўні. Разам з гэтым, бізнэс-колы асобных еўрапейскіх дзяржаваў прадэманстравалі сваю зацікаўленасць ва ўдзеле ў прыватызацыі беларускіх прамысловых прадпрыемстваў і ў інвеставанні ў беларускую эканоміку. Асабліва тое стала бачна пасля адмены інстытуту «залатой акцыі» і спрашчэння падаткаабкладання.
Акрамя пералічаных прычынаў, у еўрапейскіх уладных калідорах існуе таксама і пэўная стомленасць ад «беларускага пытання», якое Еўрапейскі саюз апынуўся няздольны вырашыць за больш чым дзесяць год. «Беларускае пытанне» мае для ЕС значную псіхалагічную нагрузку, бо дэкларуючы сябе глабальным актарам, які прасоўвае дэмакратыю і стабільнасць у сваім бліжэйшым атачэнні, Еўрасаюз не здолеў ніяк вырашыць праблему «апошняй дыктатуры Еўропы», за што быў неаднойчы крытыкаваны Злучанымі штатамі.

У некаторым сэнсе, выпадак Беларусі быў тэстам для знешняй палітыкі ЕС, і гэты тэст еўрапейская дыпламатыя не прайшла, таму, верагодна, і было прынята рашэнне проста пазбавіцца ад «беларускага пытання» шляхам прызнання палітычнага рэжыму і ўсталявання кантактаў на вышэйшым узроўні.

Гэтае рашэнне, натуральна, ўтрымлівала ў сабе значную долю рызыкі, бо азначала аднабаковую саступку з боку Еўрапейскага Саюза, і не гарантавала трансфармацыі палітычнай сістэмы ў Беларусі. На працягу першай паловы 2008 г. ЕС фактычна адмовіўся ад папярэдняй стратэгіі 12 пунктаў і звёў папярэднія ўмовы пачатку дыялогу з афіцыйным Мінскам толькі да вызвалення палітычных зняволеных і правядзення адкрытых і справядлівых выбараў, што само па сабе не прадугледжвала змены ўнутрыпалітычных правілаў гульні ў Беларусі. Апошнім штуршком, які запусціў механізм нармалізацыі стасункаў стаў жнівеньскі канфлікт у Грузіі.

Пасля Грузіі

Змяненне геапалітычнай сітуацыі ў рэгіёне пасля вайны ў Грузіі і крызіс беларуска-расійскіх адносінаў, які наступіў у выніку непрызнання Беларуссю незалежнасці Абхазіі і Паўднёвай Асетыі стварылі новае вакно магчымасці для нармалізацыі беларуска-еўрапейскіх стасункаў. З аднаго боку, у беларускіх уладаў узмацнілася матывацыя да збліжэння з Захадам. Паводзіны Крамля, які пайшоў на гвалтоўнае змяненне міжнародна прызнаных межаў па ўсёй бачнасці пераканала вышэйшых беларускіх асобаў і асабіста прэзідэнта Лукашэнку, што занадта шчыльнае збліжэнне з Масквой можа прывесці да імгненнай палітычнай смерці ў момант, калі Крэмль западозрыць сваіх саюзнікаў у нелаяльнасці.

Жаданне нармалізацыі стасункаў з ЕС ва ўмовах карэннага крызісу адносінаў з Масквой прывяло да таго, што Мінск пачаў выконваць патрабаванні Еўрасаюзу, у прыватнасці, што да вызвалення палітычных зняволеных. Гэты крок беларускіх уладаў, што быў зроблены напярэдадні парламенцкіх выбараў 28 верасня 2008 г., успрыняты Еўрасаюзам у якасці сігналу для поўнамаштабнага аднаўлення палітычных адносінаў з «апошняй дыктатурай Еўропы». Пайшоўшы па беспрэцэдэнтную адкрытасць краіны для замежных назіральнікаў, беларускія ўлады, аднак, выкарысталі інтарэс Захаду да Беларусі ва ўласных прапагандысцкіх мэтах, пераконваючы і ўласны электарат, і міжнародную супольнасць у рэальнасці лібералізацыі аўтарытарнага рэжыму. У выніку, парламенцкія выбары прайшлі па традыцыйным для Беларусі сцэнары, пры гэтым большасць заходніх назіральнікаў была вымушана ўстрымацца ад залішне жорсткай крытыкі працэдуры выбараў.

Як і варта было чакаць, назіральная місія АБСЕ не прызнала парламенцкія выбары ў Беларусі адпавядаючымі стандартам гэтай арганізацыі, заўважыўшы пры гэтым «нязначныя паляпшэнні» выбарчага працэсу. Але гэтая апошняя фраза пра прагрэс у правядзенні выбараў акурат і стала падставай для фактычнага прызнання еўрапейскімі краінамі вынікаў выбараў і працягу дыялогу з беларускімі ўладамі. Віцэ-старшыня ПА АБСЕ, кіраўнік місіі назіральнікаў ПА АБСЕ на выбарах у Беларусі, Ан-Мары Лізэн 29 верасня на прэс-канферэнцыі ў Мінску заявіла пра тое, што з боку ЕС павінен быць «рух наперад» у адносінах да Беларусі. А дзейсны старшыня АБСЕ пад час свайго візіту ў Мінск наогул выказаў меркаванне, што «Беларусь рухаецца ў правільным кірунку».
Еўрапейскі Саюз таксама захаваў генеральную лінію на нармалізацыю стасункаў. 30 верасня Камісар ЕС па знешняй палітыцы Беніта Ферэра Вальднер зрабіла наступную заяву: «Я прыняла да ўвагі папярэднія высновы місіі БДІПЧ АБСЕ па назіранні за выбарамі, што ўтрымліваюць як пазітыўныя індыкатары, так і некаторыя негатыўныя элементы». Такім чынам, фраза «нязначныя паляпшэнні» (minor improvements) з дакладу назіральнай місіі АБСЕ ў заяве Камісара ЕС трансфармавалася ў «пазітыўныя індыкатары і некаторыя негатыўныя элементы», што можа сведчыць пра тое, што першапачатковая прывязка нармалізацыі стасункаў да вынікаў парламенцкіх выбараў была дастаткова ўмоўнай і дыялог працягаўся б пры любым выніку выбараў.

Курс на нармалізацыю

9 кастрычніка 2008 г., пасля абмеркавання палітычнай сітуацыі ў Беларусі, Еўрапейскі Парламент прыняў рэзалюцыю па Беларусі, ў якой прапануецца працягнуць дыялог з Мінскам, прыпыніць на паўгады дзеянне візавых санкцыяў у дачыненні да вышэйшых беларускіх чыноўнікаў і спрасціць працэдуру атрымання Шэнгенскай візы для грамадзян Беларусі. Прадстаўнікі асобных дзяржаў-сябраў ЕС таксама выступілі за працяг і пашырэнне дыялогу з беларускім урадам пасля парламенцкіх выбараў.

Услед за рашэннем Еўрапарламента Савет Еўрапейскага Саюза 13 кастрычніка 2008 г. прыпыніў на паўгады візавыя санкцыі супраць большасці беларускіх вышэйшых чыноўнікаў (уключна з прэзідэнтам краіны), якія былі ўведзеныя ў 2004–2006 гг. ў сувязі з фальсіфікацыяй выбараў і масавымі палітычнымі рэпрэсіямі ў краіне. Для канчатковага зняцця санкцыяў беларускім уладам было прапанавана выканаць шэраг патрабаванняў па лібералізацыі палітычнага жыцця ў краіне, якія былі выказаныя падчас візіту ў Мінск намесніка генеральнага дырэктара генеральнага дырэктарата па знешніх сувязях Еўракамісіі Х’юга Мінгарэлі 4–5 лістапада 2008 г.

Рашэнне пра прыпыненне санкцыяў было прынятае ў супярэчлівых абставінах. З аднаго боку, гэтае рашэнне было перадвызначана выкананнем урадам Беларусі некаторых з патрабаванняў ЕС што да палітычнай лібералізацыі ў краіне, ў прыватнасці, вызваленнем у жніўні 2008 года апошніх палітычных вязняў у краіне. З другога боку, тое, што рашэнне было прынятае пасля праведзеных 28 верасня 2008 г. парламенцкіх выбараў, якія не наблізіліся да дэмакратычных стандартаў свабодных і справядлівых выбараў, вымусіла шмат якіх назіральнікаў прыйсці да высновы, што Еўрасаюз прайграў у супрацьстаянні з Лукашэнкам і быў вымушаны шукаць шляхі «выратавання твару» пасля таго, як яго палітыка санкцыяў не прынесла плёну. Таксама выказваліся меркаванні, што ў адносінах паміж Беларуссю і Захадам надышоў перыяд прагматызму, калі ў абмен на геапалітычную пераарыентацыю краіны, Захад закрые вочы на стан дэмакратыі і правоў чалавека.

Напрыканцы 2008 г. стала відавочна, што матывацыя афіцыйнага Мінска да нармалізацыі стасункаў з ЕС яшчэ больш узмацнілася пад уплывам як эканамічных абставінаў (сусветны эканамічны крызіс), так і знешнепалітычных чыннікаў (узмацненне палітычнага ціску з боку Расіі). Прынцыповая адмова беларускага кіраўніцтва ад здачы суверэнітэту прывяла да разумення неадкладнасці эканамічных рэформ і частковай палітычнай лібералізацыі як неабходных крокаў па наладжванні эканамічнага ўзаемадзеяння з Захадам. Знакавымі падзеямі ў канцы 2008 г. сталі дасягненне пагаднення з Міжнародным Валютным Фондам наконт стабілізацыйнага крэдыту, а таксама пэўнае разняволенне палітычных практык (рэгістрацыя руху «За свабоду», вяртанне некаторых незалежных выданняў у шапікі і г. д.).
Такім чынам, напрыканцы 2008 г. ў беларуска-еўрапейскіх адносінах склалася сітуацыя, якая характарызуецца паступовым нарошчваннем узроўню палітычных адносінаў, частковай эканамічнай лібералізацыяй і змякчэннем палітычных практык унутры краіны пры амаль поўным захаванні старой палітычнай сістэмы і яе правілаў гульні.

Пагадзіўшыся на дыялог з беларускім урадам, Еўрапейскі саюз аднак ухіліўся ад зацвярджэння стратэгіі або парадку дня дыялогу; не былі выстаўлены крытэры і абумоўленасці, якія б гарантавалі выкананне абяцанняў і дазвалялі б даваць ацэнку паспяховасці ці непаспяховасці перамоўнага працэсу. Такія ўмовы дыялогу зрабілі яго малапрадказальным і няўстойлівым, калі дыялог можа быць спынены беларускім бокам ў любы момант без парушэння якіх-кольвек абавязацельстваў.

Метки