Российско-белорусские отношения (БЕ-2008)

Резюме

В 2008 г. российско-белорусские отношения были весьма бедны на события и решения. Все проблемы, переговоры по которым велись на протяжении 2008 г., разрешены, полностью или частично, в начале 2009 г. На фоне интенсификации политической жизни в Беларуси удельный вес «союзной» тематики существенно снизился.
Ключевой особенностью текущего периода можно считать «развязку» европейского и российского направления во внешней политике Минска: если ранее эта политика осуществлялась в маятниковом режиме с неизбежной оглядкой на Кремль, то начиная с 2008 г. происходит выстраивание относительно независимых линий поведения с Востоком и Западом. Это во многом и обусловило снижение удельного веса «союзной» проблематики – диалоговый режим с Европой сам по себе оказался щедрым поставщиком новостей.
Основными линиями напряжения в российско-белорусских отношениях выступали: внешняя политика, торгово-экономические отношения и сотрудничество в финансовой сфере.

Основные тезисы:

- расхождение приоритетов союзников, связанных с внешнеполитическими проблемами;
- отделение западного направления от восточного во внешней политике Беларуси;
- проявление механизмов разрешения конфликтных проблем, перемещаемых с уровня межгосударственной политики на уровни локальных политик.

Контуры взаимодействия

Слабая интенсивность взаимодействия контрагентов в течение описываемого периода – вполне определенное следствие их глубокого погружения в иные дела. На протяжении января-марта 2008 г. российский политический класс был занят выборами президента Дмитрия Медведева, затем – войной с Грузией, наконец, «украинским вопросом», который в начале 2009 г. вылился в серьезное газовое обострение. Белорусский политический класс, в свою очередь, ожидал результатов – правда, без особых надежд – президентских выборов в России; а также занимался: парламентскими выборами, облагораживаем политического фасада, проблемами либерализации и приватизации – все это в фоновом режиме набирающего обороты «диалога» с Западом, который – следует подчеркнуть – реализуется во все большем соответствии с собственной внутренней логикой и все меньшей оглядкой на Россию. На протяжении года обе страны (Беларусь – с определенным отставанием) все более втягивались в воронку мирового экономического кризиса.

Собственно союзнические отношения при этом следовали общим тенденциям, четко проявившимся в 2007 г.: определенное охлаждение и формализация отношений, сохранение российских преференций и дотаций на фоне курса к неуклонному сокращению, утрата Минском политической инициативы. Минску не удалось найти аргументов для того, чтобы убедить Россию вернуться к прежнему формату отношений, обеспечивавшему стабильность белорусского политического режима. Значимые изменения этих тенденций, сохранявшихся в инерционном режиме, наметились во втором полугодии, после российско-грузинской войны (о чем будет сказано ниже). Наконец, 2008 г. добавил еще одну выраженную тенденцию, слабо проявлявшуюся в прежние времена: перемещение ряда «двусторонних» вопросов на внешние площадки - СНГ, ОДКБ и пр. То есть речь идет о неспешном процессе гармонизации российско-белорусских «союзнических» отношений с внешними, более широкими форматами.

Первой к тактике переноса неразрешимых двусторонних проблем на коллективные постсоветские площадки начала прибегать Россия. В частности, это касалось разногласий по таможенным тарифам, тарифам на грузовые перевозки, вопросов по перетокам электроэнергии и пр., так или иначе связанных с группой вопросов широко понимаемого транзита. Принципиальная проблема заключается в том, что у России нет четко установленных государственных границ со странами СНГ, решать эту проблему она не торопится, посему приходится считаться с интересами «транзитных» стран, фактически функционирующих в качестве ее границ. С Беларусью у России - приблизительно те же проблемы, что и с другими «транзитными» странами - бесконечная череда согласований и переговоров по тарифам, стандартам и транзитам. Отсюда -естественное стремление России к «интеграционной» синхронизации и гармонизации локальных контрактов и нерешенных вопросов в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС (к идее ЕЭП с 2007 г. уже не возвращались). Таким образом, посредством многостороннего обсуждения на интеграционных площадках принципиальные вопросы границ, коммуникаций, тарифов и стандартов решаются столь же неэффективно, как и многие двусторонние, поскольку здесь возникает не менее сложная игра интересов и ценностей, сил притяжения и отталкивания.

Замечательно это можно проиллюстрировать посредством примеров применения белорусской стороной того же самого приема -переноса двусторонних вопросов в контекст расширенного круга переговорщиков, - который она начала практиковать в 2008 г., правда, с целями, противоположными устремлениям российской стороны. В частности, это касается успешной в конечном итоге попытки Минска уклониться от выполнения союзнического долга (состоящего в поддержке действий России на Кавказе) посредством переноса этого вопроса в формат ОДКБ. Успех этой тактики, по всей видимости, обусловил еще одну попытку использовать этот оборонный союз в сходных целях: именно по инициативе А. Лукашенко острый вопрос признания Южной Осетии и Абхазии решался в рамках ОДКБ. Наконец, аналогичная тактика «затирания» двустороннего контракта в туманной перспективе единого оборонного пространства (на сей раз неуспешно, как следует из договоренностей начала 2009 г.) применялась Минском в случае навязывания Москвой проекта соглашения по российско-белорусской ПВО.

Внешнеполитическое сотрудничество

30 января 2008 г. Беларусь и Россия подписали очередную программу совместных действий во внешней политике. Эта программа принимается ежегодно и подразумевает взаимодействие в международных организациях, в которых Беларусь и Россия состоят. Таких организаций немного: ООН, ОБСЕ, а также постсоветские организации. Кроме того, Россия оказывает внешнеполитическую поддержку Беларуси в тех организациях, в которых последняя не представлена. В частности, это касается Совета Европы. Минск, в свою очередь, традиционно поддерживает линию Москвы по важным для нее внешнеполитическим проблемам.
Первую половину года обмен внешнеполитическими услугами осуществлялся в обычном режиме. Например, 19 февраля 2008 Беларусь поддержала Россию по вопросу сохранения целостности Сербии (непризнания Косово), а в течение всего года осуждала размещение элементов американской ПРО в Восточной Европе. Россия, в свой черед, делала Беларуси всевозможные авансы по поводу восстановления статуса «спецприглашенного» в ПАСЕ, а в мае усилиями московской дипломатии глава белорусского МИД был избран в Экономический и социальный совет ООН.

Резкий перелом наступил 12 августа, когда посол России в Беларуси Александр Суриков обвинил белорусское руководство в уклонении от союзнического долга – поддержки действий Москвы на Кавказе. После этого была развернута пропагандистская кампания в российских СМИ, где уклонение и нерасторопность Минска трактовались как «предательство». Под нажимом со стороны союзника белорусский МИД и лично А. Лукашенко высказали определенную поддержку России в кавказском конфликте, однако ответ Москву явно не удовлетворил. Во-первых, ответ явно запоздал и, во-вторых, сказаны явно не те слова, которых ожидали в Кремле. Более того: непосредственным ответом на высказывание Сурикова явилось поручение Лукашенко, отданное министру иностранных дел Мартынову в тот же день, 12 августа: немедленно улучшить отношения с ЕС и США.

Зачастую принято считать, что «диалог» Беларуси с Западом обусловлен преимущественно поиском инвестиционных ресурсов на фоне постепенно утрачиваемых российских преференцией. Дефицит финансовых ресурсов – безусловно, важный фактор, стимулирующий поиск взаимопонимания с Европой и США, однако непосредственным толчком к диалогу, который придал ему «нужную» направленность и силу, все же следует считать события на Кавказе. Того же мнения придерживаются многие западные аналитики: если приходится применять военную силу, то регион нестабилен.[1] При этом если страна является безусловным региональным лидером, применять военную силу ей не приходится. Таким образом, российско-грузинская война в конечном итоге была воспринята постсоветскими элитами как симптом дестабилизации самой России, утраты основных «цивилизаторских» потенций. Спешная попытка Беларуси наладить диалог с Европой – реакция на экстраординарные события, выражающаяся в поиске новых «стабилизаторов» – источников внешней легитимации режима, источников безопасности. Приглашение международных наблюдателей на парламентские выборы – вполне последовательный ход в режиме такого поиска.

Имеет смысл подчеркнуть, что одной из важнейших, если не важнейшей составляющей политического сотрудничества с Россией для белорусских властей до сих пор являлся вопрос признания легитимности власти со стороны СНГ. Однако, по мере изменения политической ситуации в Украине, Грузии, Молдове и Киргизии (признание итогов выборов в этих странах уже не опиралось на этот институт) и, в особенности, в свете итогов российско-грузинского военного конфликта на Кавказе, СНГ утрачивает эту роль. Признание Абхазии и Южной Осетии как равноправных партнеров Содружества и даже сама постановка вопроса об этом как бы уравнивают легитимность режима Лукашенко и режима Кокойты. В этих обстоятельствах ценность легитимации (пусть в крайне ограниченной форме) режима Лукашенко со стороны других международных организаций существенно возрастает. Позитивная реакция на итоги парламентских (и последующих президентских) выборов со стороны ЕС, США, ОБСЕ и других международных институтов позволяет белорусскому режиму сохранять относительную свободу действий на международной арене и глобальном рынке. Словом, противовесом политике Москвы
могло бы стать расширение экономического и политического сотрудничества с Западом, причем это направление приобретает самостоятельное значение – даже с учетом традиционных выгод для Беларуси эффектов «шантажной политики» в отношении России.

17 ноября 2008 г. Парламентское собрание Беларуси и России предоставило Абхазии и Южной Осетии статус наблюдателя в этом органе. Это единственный жест лояльности к союзнику, который Минск позволил себе на момент написания этого текста. Партнеры России по СНГ и ОДКБ так и не признали Абхазию и Южную Осетию в качестве независимых государств, не скрепили общим признанием итогов кавказской кампании – вопреки всевозможным ухищрениям и обещаниям Москвы и угроз прибегнуть к главному оружию – повысить цены на энергоносители. Россия, таким образом, осталась в одиночестве.

Это обстоятельство обусловило определенный поворот в политике России по отношению к странам СНГ. В конце 2008 – начале 2009 гг. она пытается вернуть их доверие. Если в первой половине года высшее руководство Беларуси добивалось встреч с российским руководством для того, чтобы обсудить проблемы двусторонних отношений, то во второй половине года в инициатора этих встреч превращается российская сторона.

Торгово-экономические отношения

Российско-белорусские торгово-экономические соглашения де-юре регулируются соглашением от 23 марта 2007, де-факто – установившимися практиками этих отношений, которые довольно устойчивы и с успехом противостоят формальным правилам. То есть реализация соглашений в этой сфере сталкивается со значительными трудностями. На практике это означает: белорусские производители сохраняют привилегированное положение на российском рынке, российские производители присутствуют на белорусском рынке на общих основаниях (на них не распространяются протекционистские меры, предусматриваемые в отношении белорусских производителей), а зачастую сталкиваются с ограничениями, специально для них придуманными.

Российскую сторону не устраивает действующий в Беларусиинститут «специмпортеров» табака, алкоголя, рыбы, а также действующие механизмы государственных закупок сельхозтехники, при которых российские производители не попадают в лизинговые программы, а также лишены возможности участвовать в конкурсах по закупкам. В целом, по состоянию на начало 2008 г., в Беларуси действовало около двадцати мер, ограничивающих доступ российской продукции на белорусский рынок. Наиболее распространенные из них – квотирование и лицензирование продукции, а также прямые административные запреты. [2] Взять, например, автопром. В России действуют несколько СП, производящих современные автобусы («Scania», «Real», «Neoplan» и пр.), но в Беларуси с ними незнакомы. Более того, в стране до сих пор жив миф о том, что Россия ничего «высокотехнологического» не производит.

В первой половине 2008 г. Москва неоднократно призывала белорусское правительство открыть внутренний рынок для российских товаров [3] и даже пыталась разрешить торговые разногласия через Таможенный союз (ТС). В частности, в январе участники ТС подписали пакет документов, предусматривающий, помимо выравнивания таможенных тарифов, передачу тарифной политики наднациональному органу. И хотя еще в июне, представляя пакет этих документов на ратификацию парламента, вице-премьер белорусского правительства А. Кобяков говорил о необходимости прекратить дискриминационную политику в отношении российских и казахских товаров3, большая часть таможенных тарифов унифицирована только в начале 2009 г. [4] Но и это не означает, что дискриминационная политика в отношении российских товаров будет прекращена в видимой перспективе.

Очевидно, что подобная ситуация создает благодатную почву для различного рода торговых конфликтов и войн. Хотя в 2008 г. на торговом фронте наблюдалось относительное «затишье»: споров было больше, чем войн. История с запретом ввоза сухого молока из Беларуси – один из немногих всплесков. В целом же следует отметить, что российская сторона поступательно добивается увеличения прозрачности торговых отношений (например, российские санитарные службы инспектируют белорусских поставщиков продукции на российский рынок). Что касается застаревшей проблемы унификации таможенных заборов, то в условиях выделения российского стабилизационного кредита оговаривается, помимо прочего, и этот вопрос.

Финансы

2008 год прошел под знаком продвижения российского рубля в качестве валюты регионального значения, применяемой во взаимных расчетах как минимум между странами СНГ. Идея «региональной резервной валюты» фактически похоронила проект единой валюты Союзного государства, хотя в самом начале года о последней вспоминали В. Путин, Б. Грызлов и др. После избрания Дмитрия Медведева на пост президента о единой валюте не вспоминали по вполне
понятным причинам: новый российский президент взошел на вершину политического Олимпа с более амбициозным проектом рубля как региональной резервной валюты. Можно утверждать, что «региональный» рубль явился стержнем PR-кампании Медведева.

Посему просьба Беларуси о предоставлении очередного стабилизационного кредита – на сей раз в размере USD 2 млрд – обставлена с российской стороны предложениями о переходе во взаимных расчетах на российский рубль. Беларусь горячо поддержала эту идею и даже начала продвигать ее на постсоветских площадках, однако взамен в начале 2009 г. попросила предоставить еще один кредит – в размере RUR 100 млрд (более USD 2.8 млдр). Соглашение по поводу первого из названных кредитов достигнуто во время визита Д. Медведева в Минск накануне Нового года, тогда же были выдвинуты окончательные условия его получения.
Краткое резюме: российский рубль начал свое нелегкое шествие в качестве региональной резервной валюты. Кроме Беларуси, в СНГ у проекта активных сторонников нет. Да и Беларусь – сторонник лишь постольку, поскольку Россия готова за это платить.

Газ и нефть

Отношения в сфере поставок и транзита российских энергоресурсов в 2008 г. складывались неплохо – особенно на фоне затяжной тяжбы России и Украины, перешедшей к концу года в фазу войны. Говоря коротко, газ для Беларуси на протяжении года оставался дешевым – значительно дешевле, чем у сопредельных стран; доходы от нефтепродуктов – относительно высокими (особенно в первой половине года). В первом квартале газ обходился Беларуси в USD 119, во втором – USD 128.5 за 1000 м3. Единственным смущающим обстоятельством для Минска в этой благостной картине выступает абсолютная неподконтрольность «Газпрома». То есть с белорусской стороной уже не торгуются, как происходило ранее, но попросту выставляют цену «в соответствии с условиями контракта». Смущает, собственно, то, что газовая проблема фактически покидает сферу PR-индустрии, в то время как тайна формирования цены остается в пределах корпорации «Газпром». При этом сам российско-белорусский газовый контракт остается недоступным для публики, а указанная тайна цены используется как рычаг для воздействия на союзника в случае необходимости разрешения спорных вопросов.

Цена на первый квартал 2009 г. доведена до сведения белорусской стороны, но та по поводу конечных цифр хранит полное молчание. Судя по всему, это молчание входит в условие сделки: Россия намеревалась «дожать» Украину в режиме «газовой войны» и вынудила Минск не разглашать довольно выгодные условия газовых поставок для Беларуси.

Между тем у российской стороны – несмотря на тишь и гладь – все же есть поводы для недовольства. В частности, это касается проблемы неналоговых отчислений «Белтрансгаза» и Мозырского НПЗ (связанной с вопросом управления газотранспортным СП). Следует также упомянуть о конфликте, который произошел в конце июня. Собрание наблюдательного совета ОАО «Белтрансгаз» остроумно постановило, что цена на российский газ во втором квартале
будет такой же, как и в первом. В ответ российская сторона пригрозила подать в суд, причем в международный, что можно расценить в качестве нового элемента российско-белорусских отношений, который, впрочем, удерживает старую тенденцию – разрушение институтов постсоветикума.
-----------------------

[1] См.: Bеlarus: shaping the space for change/ BISS II Annual International Conference,
November 11-12, 2008, Kyiv, Ukraine: http://belinstitute.eu/images/stories/documents/
conference2009reporten.pdf.
[2] См.: Для баланса в отношениях с Россией Беларуси нужна Европа // БелаПАН,
20.01.2009: http://belapan.com/archive/2009/01/20/eu1556/.
[3]См.: Белорусский парламент ратифицировал документы по созданию таможенного союза ЕврАзЭС // Агентство финансовых новостей, 10.06.2008: http://www.afn.by/news/i/100152.
[4] См.: Беларусь унифицировала ставки ввозных таможенных пошлин с россий-
скими дополнительно по 49 позициям // БелТА, 17.02.2009: http://www.belta.by/
ru/belta_news?id=334979.

Обсудить публикацию

Метки