Российско-белорусский союз: этапы реструктуризации контракта

1. То, что я называю российско-белорусским контрактом, представляет собой довольно сложный комплекс формальных и неформальных правил игры, регулирующих отношения между двумя странами.

Формальный уровень этих отношений был зафиксирован в виде ряда соглашений, основополагающее из них – Договор об образовании Союзного государства 1999 г.

Неформальный уровень отстоялся в течение первых лет независимости в виде серии относительно устойчивых правил, в соответствии с которыми, например, осуществлялась торговля между двумя странами или осуществлялся переход на более «высокий уровень» в отношениях. В силу того простого обстоятельства, что формальный уровень, так сказать, видимая часть российско-белорусского контракта была недостаточно четко проработана с политико-юридической точки зрения, неформальные правила игры, эти своего рода молчаливые соглашения элит оставались предметом домыслов и позволяли делать фантастические, как сегодня нам кажется, прогнозы, например, по поводу планов А. Лукашенко занять российский трон.

Российско-белорусский договор изначально был вписан в систему институтов постсоветикума или, как их именует Анатолий Паньковский «буферных форм», к которым относятся основные постсоветские объединения. Прежде всего, это «площадка содружества» (СНГ), «площадка обороны» (ОДКБ), площадка экономической интеграции, роль которой выполняли ЕврАзЭС и ЕЭП, наконец, Союзное государство России и Беларуси.

Что такое «буферные зоны»? Это структуры или организации, опосредующие отношения постсоветских стран с мировым сообществом. С одной стороны, они выступают в качестве коллективного защитного экрана, позволяющего по сю его сторону сформулировать основные ответы на вызовы «глобализма». С другой стороны, «буферные формы» позволяют смягчить или «буферизировать» некоторые эффекты суверенизации стран бывшего СССР. Последний момент очень важен.

Ярослав Шимов на примере распада Австро-Венгрии демонстрирует, что империя является не только репрессивной формой власти, подавляющей национальное самосознание населяющих ее народов, но также выступает в роли своеобразного позитивного катализатора роста «суверенитетов» внутри ее, т.е. формирования национальной системы государственных институтов. Если говорить о Беларуси, то уже в позднесоветское время основные структуры государственной власти в ее национальном измерении в целом сложились. Этот процесс нашел отражение в довольно подробной книге Майкла Урбана «Алгебра белорусской элиты», перевод которой на белорусском языке был недавно опубликован в журнале ARCHE. Урбан в частности демонстрирует, что процесс рекрутизации элит в БССР шел относительно независимо от Москвы, т.е. от структур центральной власти. Таким образом, договор об образовании Содружества независимых государств фиксировал де-факто свершившуюся ситуацию: национальные образования СССР были уже во многом готовы к вольному плаванию (показательно, что термин «содружество» заменил предлагавшийся на тот момент термин «союз», более благозвучный для ушей советских граждан).

Разумеется, эта готовность проявлялась в различной степени (кто-то был более готов, как, например, страны Балтии, кто-то – в гораздо меньшей степени). В частности, Российско-белорусский договор отражал степень готовности белорусского руководства к действиям на международной арене в автономном режиме, или, лучше сказать, к собственной игре в контексте игры глобальной.

В чем состоит позитивный смысл буферных форм? В том, что, как уже сказано, они буферизируют различного рода «побочные» эффекты распада, например, взаимные претензии политических элит. Прекрасной иллюстраций сценария распада имперского комплекса может служить анализ заката империи Моголов, проделанный Музафаром Аламом. В условиях разгула политического и военного авантюризма, все авантюристы боролись отдельно, чтобы нажить личное состояние, и угрожали позициям и достижениям друг друга. Когда некоторые из них добились институционального признания своих завоеваний, им понадобился центр, чтобы узаконить эти приобретения. Как демонстрирует М. Алам, упадок императорской власти при одновременном усилении автономии провинций ведет к тому, что местная знать продолжает соотноситься через «некую видимость имперского центра», которому придается легитимирующая функция. В нашем случае это СНГ, в случае российско-белорусских отношений – СНГ, СГ и ОДКБ. Это как бы «ничейные» структуры, благодаря которым легитимируется и узакониваются присвоенное национальными элитами советского наследства. Я имею в виду территорию, население, электросети, трубы и т.д.. И, кроме того, сферы, остающиеся «ничейными» (например, границы или система обороны – все это остается на попечении этих буферных форм или структур). Альтернативный сценарий распада имперского комплекса мы могли наблюдать на примере Югославской Федерации, где национальные элиты никак не буферизировали отношения друг с другом и, соответственно, осуществляли дележ наследства преимущественно при опоре на военную силу. В то время как в пределах СНГ «буферные» проблемы (скажем, проблема Черноморского флота, проблема коммуникаций с Калининградом, этнических меньшинств и пр.) спокойно дозревали до кондиции, когда они могли быть решены относительно безболезненно. Другими словами, эти квази-интеграционные структуры компенсировали суверенитеты в той их части, в которой их остро недоставало.

Например, в случае с Россией: такие участники СНГ как Казахстан, Украина и Беларусь (с Кавказом, если иметь в виду Чечню, как раз получилось не очень гладко) являются для нее буферными странами, компенсирующими отсутствие российских границ (от СССР она унаследовала только границу с Китаем, границы со сторонами Балтии она вынуждена была формировать самостоятельно). В случае с Беларусью: Россия как основной спонсор ОДКБ компенсирует бреши в обороне (в частности это касается ПВО), отсутствие границы на востоке страны и то, что у нас здесь именовалось «разрывом хозяйственных связей». Как покажет будущее, эти хозяйственные связи станут главным нервом российско-белорусских отношений.

2. Первый этап формирования российско-белорусского союзного контракта условно определяется временным лагом с 1991 по 1999 гг., поскольку именно в этот период сложился основной алгоритм интеграции, основные ее правила. Именно тогда сложилась и обросла традициями определенная цикличность в обновлении и ревизии интеграционного контракта. Я имею в виду следующее: по мере выявления пределов достигнутых договоренностей, т.е. невозможности их реализации, стороны проводят их ревизию и заключают новый контракт (или субконтракт), который должен поднять интеграцию на более высокий уровень. К примеру, Соглашение об объединении денежных систем 1993 г. и создании «рублевой зоны» исполнено не было, тогда в 1995 г. стороны заключили Соглашение о Таможенном союзе, которое в свою очередь было заменено Договором об образовании Сообщества Беларуси и России 1996 г., и, наконец, был заключен Договор о Союзном государстве Беларуси и России 1999 г., который стал своеобразным подарком Ельцина белорусскому народу накануне отстранения от власти. Этот договор обозначил очередную – на сей раз предельную – фазу формализации отношений, именуемых «интеграцией». Вполне естественно, что в процессе «интеграционного движения» в Беларуси отстраивались и отстаивались институты суверенного государства: была сформулирована концепция внешней политики, появились собственные посольства во многих странах мира (следует напомнить, что первоначально белорусские посольства ютились на территории российских), были обустроены внешние границы – за исключением восточной, хотя и на ней появились «пункты перехода», и т.д. Между тем, хозяйственная, экономическая самостоятельность Беларуси в сравнении с политической достигалась значительно более медленными темпами: если в области внешнеполитических трансакций Минск уже не являлся эмиссаром Москвы, которому поручено выполнение каких-то не очень красивых сделок, то в сфере экономики вплоть до недавнего времени белорусский хозяйственный комплекс во многом функционировал как часть материнской территории России – часть, пользовавшаяся особыми преимуществами и особыми правами.

Итак, в течение первого «интеграционного» периода сложились основные правила торговли с российскими регионами, проложили себе дорогу устойчивые товарные потоки, а также основные правила взаимоотношений между главами государств, сложился определенный календарь встреч и заседаний, во многом привязанный к «отопительному сезону» и – шире – хозяйственному циклу.

3. Второй этап можно ограничить временными рамками Договора 1999 г., с одной стороны, и попыткой очередной ревизии исполнения этого формального контракта в 2002 г. – с другой. Словом, «интеграция» достигла своего условного апогея в форме декларации отделения «мух от котлет». После этого она пошла на убыль. Что происходило в это время?

Обе стороны пытались «прагматизировать» свои отношения, т.е. некоторым образом взвесить и нормировать взаимные услуги, а также формализовать их обмен в виде обновленного набора правил. А также понять, что же в действительности происходит по ту сторону интеграции. Другими словами, приблизить неформальные правила к уровню формальных. Практически же все это выражалось в попытках упорядочить отношения в, во-первых, политико-правовом поле (т.е. оформить Конституционный акт, который очерчивал бы распределение властных полномочий, а также отвечал на ключевой вопрос: что мы, собственно, строим – федерацию, конфедерацию или что-то иное), во-вторых, в экономической сфере (создание единой газотранспортной сети, введение единой валюты и унификация правил торговли).

Можно утверждать, что в данный промежуток времени усилия России – если учесть цикличность интеграционного потока – были нацелены на его прогрессивное «выпрямление». Именно в этот период было заключено беспрецедентное количество договоров, соглашений, меморандумов и т.д., подписанию этих документов сопутствовало небывалое количество встреч руководства обеих стран на разных уровнях. Решительная попытка придать интеграционному процессу ясное и приемлемое практическое измерение была сделана в марте 2002 г., когда Михаил Касьянов, председатель Совета министров РФ, он же председатель Совета министров Союзного государства, привез пакет ультимативных требований по углублению сотрудничества в экономической сфере. Были подписаны четыре соглашения (установление равных тарифов на услуги естественных монополий; создание единой газотранспортной системы путем учреждения СП «Газпром»-«Белтрансгаз»; о механизме компенсации потерь бюджета; о синхронизации налогов, включая НДС на энергоносители). Белорусская сторона согласились с подписанием этих документов, параллельно подготовив комплекс нормативных актов, призванных минимизировать негативный эффект подписанных соглашений.

Между тем, несмотря то, что эти соглашения включали определенные страховки, т.е. предусматривали санкции в отношении белорусской стороны в случае неисполнение ей взятых на себя обязательств, ни одно из соглашений выполнено не было. Таким образом «наступательный демарш» Москвы в итоге обернулся для нее дополнительными затратами на содержание братского народа и стал просто очередным витком интеграции, т.е. вывел ее «на новый уровень». Знаменитое выступление Путина после встречи президентов 11 июня 2002 г. в Санкт-Петербурге, содержащее афоризм о мухах и котлетах, публично ознаменовало провал попытки сближения формального и неформального регистров контракта. А однодневная газовая война в феврале 2004 г. поставила на попытках данного типа финальную точку.

3. С газовой войны, когда Россия отменила внутрироссийский режим цен на газ для Беларуси, ведет отсчет третий этап, длящийся поныне. Этот этап характеризуется все большим расхождением между формальным и неформальным контрактом Беларуси и России. Формально мы живем в союзном государстве и даже два-три раза в год поминаем Конституционный акт, единую валюту и строим планы относительно союзного парламента, на деле же – обустраиваем собственные государственные институты (причем явно различным образом), развиваем самостоятельные отношения с внешним миром, все менее согласуясь друг с другом в этом, и наши хозяйственные комплексы все более эмансипируются.

В этот период происходит демонтаж союзных структур, осуществляемый при параллельном переходе к правилам игры, характерным для отношений независимых стран «при наличии третьих лиц или структур» (замещающих буферные формы), т.е., например, к уровню цен на газ, отталкивающемуся от «среднеевропейских» цен – при всех оговорках; к правилам торговли, осуществляемым в соответствии с принципами ВТО и пр. Напомню, что в 2007 г. состоялось два официальных визита высшего руководства России в Беларусь вне рамок «Союзного государства» – министра иностранных дел Сергея Иванова и президента В. Путина.

4. Остальное я изложу тезисно, оставив время для вопросов:

А. Переход к демонтажу союзных структур вовсе не означает, что мы больше никогда не услышим об очередных прорывах в интеграции, поскольку пока не приходится говорить, что белорусско-российские отношения утратили цикличность. Просто за медиа-всплесками интереса к «интеграции» следует различать действительное положение дел – «дозревание» суверенитетов, автономизацию экономических комплексов, переориентацию внешней торговли, формирование и отстаивание собственных интересов.

B. По мере достижения Союзным государством своих реальных целей, т.е. (мы удерживаем в уме, что СГ – э то буферная форма) по мере достижения определенного уровня государственной независимости Россией и Беларусью, контракт в виде Договора 1999 г. потребует замены на «контракт» более высокого уровня, в котором суверенитет, раздел сфер влияния, автономия стран в различных сферах будут прописаны более четко. Это может быть не один документ, а их обширная серия: соглашение о вступлении в ВТО, заключение какого-нибудь «большого энергоконтракта» с ЕС, заключение меморандума между ОДКБ и НАТО и т.д.

С. Буферная форма – это такая форма, в рамках которой возможно сохранять неясность относительно прав собственности, избегать различений на «твоё» и «моё», полагая нечто по умолчанию «единым», «общим», не называя его при этом и таковым, – все это позволяет избегать крупных конфликтов, хотя с течением времени генерировать мелкие конфликты и ссоры. «Буферная форма» определенным образом связана с местными представлениями о «транзите», поскольку именно в буферной зоне подобный транзит возможен. В текстах, который я предложила вам для ознакомления, содержится толкование транзитного статуса страны, который позволяет ей находиться в состоянии «транзита» или «перехода» какой-то длительный и, в общем, неопределенный срок. Это означает, что «транзитная» страна может в удобный для себя момент предстать как часть чего-то общего, а в другой момент – как самостоятельная и независимая. К примеру, во время «нефтяной войны» с Россией в начале 2007 г. Беларусь выступала как самостоятельная страна с собственным бюджетом (поэтому экспортные пошлины на нефтепродукты должны быть перечислены в белорусский бюджет), с другой же – как часть союзного государства, как часть материнской экономики (поэтому пошлины на экспорт нефти в Беларусь вводить в принципе недопустимо). Равным образом, экономические агенты могут выступать в качестве «российских» в случае, когда сбывают свою продукцию на российском рынке, но в то же время пользоваться защитным экраном государства, действуя на внутреннем рынке.

В настоящий момент «транзитный» потенциал Беларуси уверенно приближается к своему исчерпанию.

Метки