Статья 2 Конституции Беларуси высшей ценностью и целью общества и государства провозгласила человека, его права и свободы и гарантии их реализации. В этой же статье закреплен и принцип взаимной ответственности государства и гражданина. При этом государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а гражданин перед государством — за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией. К сожалению, на практике наши государственные органы и чиновники, как правило, помнят лишь об ответственности граждан перед государством и совершенно «забывают» об ответственности другой стороны. Между тем, эти конституционные нормы — не пустая декларация, в них — основы взаимоотношений государства и гражданина. Их важность, на наш взгляд, подчеркивается и тем, что ст. 2 находится в разделе I Конституции Беларуси, который называется «Основы конституционного строя».
Автору этого материала в составе рабочей группы Конституционной комиссии довелось участвовать в разработке проекта Конституции Беларуси 1994 года, и хорошо помнится, как трудно иногда воспринимались некоторые нормы проекта нами, людьми, вышедшими из «советского прошлого», где человек, несмотря на все декларируемые заявления о том, что «государство — это мы», на самом деле оставался простым «винтиком» и где «коллективный интерес» (еще, как правило, в специфической трактовке) всегда ставился выше интересов конкретного человека.
Тем не менее Конституция Беларуси сегодня в смысле прав и свобод граждан отвечает всем самым высоким международным стандартам, в том числе и Всеобщей декларации прав человека и Международным пактам об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах. Изменения, внесенные в Конституцию в 1996 году, несмотря на серьезное перераспределение полномочий властей и некоторые другие «поправки», практически не затронули нормы, касающиеся прав и свобод граждан (раздел II «Личность, общество, государство»). И это вполне объяснимо с учетом сказанного выше: то есть эти нормы соответствуют международным стандартам, и было бы трудно объяснять отступление от них международному сообществу. Параллельно нужно отметить, что в отношении прав человека и гражданина в свое время достаточно долго обсуждался вопрос, не относится ли их обеспечение и защита к категории «внутренних проблем государства» либо они являются предметом международных отношений* .
Анализ деятельности ООН, других международных организаций, а также норм международного права приводит к неизбежному выводу о том, что в настоящее время права человека перестали быть чисто внутренним делом отдельных государств и находят свое регулирование в многосторонних и двусторонних международных соглашениях. Более того, в рамках деятельности международных организаций созданы даже специальные структуры по защите прав человека, в том числе с судебными полномочиями. В связи с этим странно звучат заявления должностных лиц, которые попытки международного сообщества обратить внимание на нарушение прав граждан в той или иной стране расценивают как «вмешательство во внутренние дела» страны.
Несомненно, права и свободы граждан не могут быть бесконечными, ничем не ограниченными, учитывая, что мы живем в обществе. Считается, что права и свободы конкретного субъекта заканчиваются там, где начинаются права и свободы других субъектов. В этой связи весьма актуальным является вопрос об ограничении прав и свобод, пределах вмешательства государства.
Ключевое значение для нормотворчества и правоприменения по этой проблеме для нашей страны имеет часть первая ст. 23 Конституции «Ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц». Определенные споры вызывает в этой норме трактовка слова «законом». Дело в том, что в ряде случаев слово «закон» понимается как синоним слова «законодательство», то есть, всего того, что подпадает под понятие «нормативные правовые акты». Между тем полагаем, и это основано на нашем участии в подготовке проекта Конституции, что в данном случае слово «закон» необходимо трактовать однозначно как акт, принятый парламентом как высшим законодательным органом страны. Такой вывод подтверждается и напрямую нормой Конституции в редакции 1996 года. Как известно, ст. 101 Конституции содержит нормы о праве президента «на издание декретов, имеющих силу закона». При этом декреты могут издаваться как на основе делегированных парламентом полномочий (в практике парламента с 1996 года не было ни одного случая такого делегирования), так и временные «в силу особой необходимости». Так вот, согласно части второй ст. 101 Конституции, «не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан» (выделено автором). В этой связи возникает как минимум две проблемы.
Во-первых, речь идет об ограничении конституционныхправ и свобод, то есть непосредственно закрепленных в Конституции. Поэтому при возникновении споров необходимо обращаться к тексту Конституции. Поскольку, как уже отмечалось, нормы Конституции Беларуси в отношении прав и свобод соответствуют международным стандартам, здесь особых проблем не возникает.
Во-вторых, возникает вопрос о соотношении указанных выше ограничений с правом президента на издание временных декретов. Практика пошла по тому пути, что временные декреты вторгаются в сферу конституционных прав и свобод, зачастую их ограничивая. В качестве примеров здесь можно привести самый «свежий» декрет от 24 ноября 2006 г. № 18 «О дополнительных мерах по государственной защите прав детей в неблагополучных семьях», от 7 мая 2001 г. № 11 «О некоторых мерах по совершенствованию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных массовых мероприятий и пикетирования в Республике Беларусь», от 26 января 1999 г. № 2 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений» и некоторые другие. И объясняется это «особой необходимостью» временных декретов.
Однако представляется совершенно бесспорным, что если даже парламент не может делегировать президенту право на издание декретов, ограничивающих конституционные права и свободы, то тем более он не может издавать их по своей инициативе, даже в «силу особой необходимости». Кстати, когда однажды автору этих строк пришлось обсуждать данную проблему с одним из известных юристов — представителей властей, который отстаивал такое право президента, то на вопрос «А может ли быть издан временный декрет, изменяющий Конституцию либо порядок выборов президента и парламента?» он ответил отрицательно. Однако в этом случае явно страдает логика: ведь в тексте части второй ст. 101 Конституции ограничение конституционных прав и свобод гражданстоит в одном ряду с изменениями Конституции либо порядка выборов.
Но, к сожалению, права граждан, в том числе конституционные, зачастую нарушаются и нормативными актами более низкого уровня, в том числе актами органов местного управления и самоуправления. Так, в послании Конституционного суда «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2003 году» отмечалось, в частности, «практика рассмотрения дел в Конституционном Суде показывает, что больше всего нарушений допускают местные Советы депутатов базового территориального уровня при введении местных сборов с пользователей и за услуги».
Весьма острой сегодня является и сама проблема соответствия норм, ограничивающих конституционные права и свободы, критериям, указанным в ст. 23 Конституции Беларуси. Вероятно, указанные в этой статье критерии должны трактоваться не расширительно, как это делается в настоящее время. Более того, сами нормы об ограничении должны всегда сопоставляться со значением (ценностью) того либо иного ограничиваемого права. На самом деле «интересами общественного порядка» можно, например, объяснить те ограничения, которые установлены законодательством о массовых мероприятиях. Однако само по себе право на свободное выражение мнения является одним из основополагающих для демократического правового государства; что же касается общественного порядка, то его нарушением является и мусор на улицах. Однако вряд ли эти критерии сопоставимы по значению. А массовые мероприятия (особенно такие как митинги, шествия, демонстрации, пикеты) организовываются не только для непосредственных их участников, но и для того, чтобы обратить внимание общества, госорганов на ту либо иную проблему. И в этой связи совершенно странными выглядят решения о разрешении пикетирования, например, в связи с каким-то актом местного исполкома не в районе его нахождения, а, допустим, на окраине города или в лесопарке. Более того, обратите внимание на уровень принятия решений. Так, мы привыкли, что местный исполком — коллегиальный орган и решения принимает коллегиально. Что же касается массовых мероприятий, то в отношении такого важного конституционного права принимается решение руководителя местного исполнительного и распорядительного органа или его заместителя.
И здесь мы выходим на еще одну проблему. В ряде случаев законодательные акты, формально определив то либо иное право, либо ограничив его, «делегируют» вниз полномочия по дальнейшему ограничению. И, таким образом, дойдя до конца «цепочки», мы зачастую получаем настолько «урезанное» право, что от него мало что остается. Формально здесь существует судебная защита. Однако суды, к сожалению, практически не применяют норму ст. 112 Конституции (на что неоднократно обращал внимание Конституционный суд), которая гласит: «Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным». Да и порядок обращения судов в Конституционный суд таков, что рядовые суды вряд ли будут это делать (через Верховный либо Высший хозяйственный суды).
К тому же граждане оказались слабо защищенными и в смысле права обращения в Конституционный суд. Ведь сегодня с предложением о даче заключения о конституционности акта к нему могут обратиться президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный суд Республики Беларусь, Высший хозяйственный суд Республики Беларусь, Совет министров Республики Беларусь (ст. 116 Конституции). У граждан такого права (конституционной жалобы) нет. Конституционный суд рассматривает иногда обращения граждан, но со ссылкой на другие статьи Конституции (например ст. 60 о праве на судебную защиту, ст. 122 о судебном обжаловании актов местных органов). Однако он считает это своим правом, а не обязанностью и действует весьма избирательно: одни обращения принимает, другие — нет. Так, ни один из актов президента, по которым обращались как граждане, так и организации, им не был рассмотрен.
Таким образом, мы в отношении прав и свобод граждан имеем некое «раздвоение»: с одной стороны, прогрессивные, соответствующие всем международным стандартам нормы Конституции, а с другой — зачастую «идущую своим путем» практику нормотворчества и правоприменения.
В заключение следует еще раз отметить, что ограничение прав и свобод граждан — очень тонкий инструмент, требующий тщательного и взвешенного подхода, и он должен использоваться в исключительных случаях. И главное, что должно при этом учитываться, — это нормы ст. 2 (см. выше), а также норма части первой ст. 21 Конституции «Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства». Если мы этого не сделаем, все разговоры о демократическом правовом государстве так и останутся демагогией.