На минувшей неделе в Санкт-Петербурге по итогам состоявшегося заседания представителей государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), входящих в Совет Межпарламентской ассамблеи СНГ, было принято решение о создании Парламентской ассамблеи ОДКБ. Новый орган, который возглавит спикер российской Государственной думы Борис Грызлов, также будет располагаться в Таврическом дворце. По словам Грызлова, «при создании Парламентской ассамблеи мы можем говорить о том, что ОДКБ существенно повышает свой статус».
Он добавил, что теперь «данная организация становится в ряд не только с крупнейшими международными организациями на постсоветском пространстве, но и с такими организациями, как ОБСЕ, Совет Европы и другие». Рассмотрим, насколько данное утверждение соответствует действительности, тем более что в преддверии юбилея СНГ это хороший повод поговорить о сотрудничестве между парламентами в рамках Содружества.
Общепринятая мировая практика в отношении международных парламентских структур заключается в том, что все они, за исключением Межпарламентского союза (МПС), либо являются составной частью организаций более общего назначения, как, например, Европейский парламент в Евросоюзе или Парламентская ассамблея Совета Европы, либо формируются при них, однако функционируют независимо, как Парламентские ассамблеи ОБСЕ и НАТО. Последний вариант предусматривает определенное взаимодействие с «материнской» организацией, однако, как правило, оно ограничивается выработкой рекомендаций, не имеющих обязательного значения.
МПС, в который входят 140 государств, является единственным примером самостоятельного межпарламентского сообщества, однако в силу как раз отсутствия у него конкретной структуры с исполнительными функциями, а также огромного числа самых разных участников, его решения носят чрезвычайно расплывчатый характер и не только не оказывают никакого влияния на реальную жизнь, но остаются практически неизвестными даже для специалистов по международным отношениям в самих этих странах.
За примерами далеко ходить не надо: Республика Беларусь входит в МПС уже почти десять лет, представители Национального собрания постоянно дважды в год (и, надо полагать, не без чувства глубокого удовлетворения) принимали самое активное участие в его конференциях, в том числе в Египте, Индонезии, Буркина-Фасо, Чили, Мексике, на Филиппинах и других не менее экзотических местах. Вот только что-то не видно победных реляций о достигнутых на этом поприще успехах. С большой долей уверенности можно предположить, что сами белорусские участники едва ли помнят, какие резолюции принимались там, скажем, три года назад.
Но оставим в покое специфический МПС. Характерной особенностью всех остальных упомянутых организаций является то, что там как-то не принято, чтобы страна входила в, условно говоря, «основную» структуру, но почему-либо не желала присутствовать в ее парламентской составляющей. Нечто подобное имело место в ПА ОБСЕ с 2001 по 2003 год, когда там не была представлена наша страна, являющаяся полноправным членом собственно ОБСЕ, однако это было связано отнюдь не с отсутствием соответствующего желания. Просто сама ассамблея в тот период не могла определиться, какая делегация должна была представлять Беларусь: Верховного совета 13-го созыва или Национального собрания. Теперь же в этом плане никаких отклонений нет.
А вот на постсоветском пространстве ситуация несколько иная. «Крупнейшей международной организацией» здесь является, как известно, Содружество независимых государств, в котором в настоящее время состоят одиннадцать стран. У СНГ, как положено, есть своя Межпарламентская ассамблея (МПА), но там количество участников несколько меньше — десять, так как Узбекистан в нее не входит, да и правомочность членства Украины в самой стране постоянно подвергается сомнению. Как представляется, данное обстоятельство достаточно красноречиво свидетельствует об определенной нехватке у ассамблеи притягательности, по крайней мере, для части членов Содружества. Это, впрочем, не должно вызывать недоумения, если знать, что такое МПА.
Она была создана в марте 1992 года, спустя несколько месяцев после образования самого СНГ. В соответствии с подписанным в Алма-Ате соглашением, основными ее задачами были определены:
— обеспечение унификации законодательства стран-участниц, прежде всего в социальной, гуманитарной и экономической сферах, путем разработки и принятия модельных законодательных актов с последующим рассмотрением и возможным принятием в национальных парламентах с соответствующими поправками, учитывающими особенности каждой страны;
— содействие согласованной ратификации договоров и соглашений, заключенных органами исполнительной власти в рамках СНГ;
— приведение национальных законодательств в соответствие с международными правовыми нормами;
— миротворческая деятельность;
— развитие контактов с международными организациями.
В результате законотворческой деятельности МПА было одобрено и рекомендовано национальным парламентам несколько десятков модельных законодательных актов, в том числе такие глобальные, как Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы. К сожалению, есть подозрение, что эффективность этих наработок крайне незначительна, поскольку, предлагая некие общие для стран СНГ законы, МПА априори исходит из того предположения, что страны, существовавшие ранее в рамках единой системы, имеют схожие проблемы, что не соответствовало действительности даже в момент возникновения Содружества, а уж теперь и подавно. Государства-участники различаются не только по глубине и темпам проводимых реформ, но, главное, по их направленности. Поэтому совместно разрабатываемое законодательство в принципе могло бы стать лишь проективной моделью будущих отношений, да и то только в том случае, если бы эти отношения развивались по некоему согласованному интеграционному сценарию, чего, как известно, не наблюдается.
Кроме того, трудно ожидать готовности национальных парламентов принимать предлагаемые им модельные законы только лишь на том основании, что в подготовке данных актов участвовало несколько их представителей. Вряд ли, собираясь два-три раза в год на один-два дня, постоянные комиссии могут обеспечить высокий уровень готовящихся проектов, а делегации в течение одного пленарного заседания обсудить все возможные варианты и поправки. В такой ситуации совершенно очевидно, что подобное принятие законов является чистой формальностью, и данный вывод подтверждается тем, что такого рода деятельностью не занимается ни одна аналогичная организация.
Примерно такие же достижения у МПА и на других обозначенных ею направлениях. Так, ее активность в отношении миротворчества поначалу была весьма высокой. Однако максимумом того, что удавалось добиться миротворческим группам ассамблеи (да и то лишь при непременном содействии каких-то других организаций), — это усадить за стол переговоров парламентских представителей враждующих сторон. Но в силу малой влиятельности парламентов в постсоветских государствах даже достигнутые на данном уровне договоренности реализовывались лишь в тех случаях, когда они либо совпадали с уже имевшимися соглашениями, либо соответствовали представлениям глав этих государств. Не случайно все государства СНГ, на территории которых продолжаются конфликты, предпочитают обращаться за содействием в их разрешении к другим посредникам.
То же самое можно сказать и о стимулировании одновременной ратификации договоров и соглашений, заключенных в рамках Содружества. Прежде всего, хроническое неисполнение подписанных в СНГ документов уже стало притчей во языцех. Кроме того, лишь очень небольшая их часть подлежит парламентской ратификации. Далее, в силу упомянутых расхождений между государствами принимаемые документы носят весьма общий характер и почти не содержат конкретных обязательств, поэтому их ратификация не представляет больших трудностей. Наконец, послушные своим президентам парламенты и без того ратифицируют их в назначенный им срок.
Что же касается влияния на приведение национальных законодательств в соответствие с международными правовыми нормами, то это происходит, главным образом, путем распространения среди делегатов ассамблеи зарубежных и международных законодательных актов для ознакомления, что прекрасно может быть осуществлено с помощью обычной почты.
Пожалуй, единственная область, где МПА добилась более или менее заметных успехов, это развитие сотрудничества с международными организациями. Налажены контакты с тем же МПС, Парламентскими ассамблеями Совета Европы, Северного совета, Организации Черноморского экономического сотрудничества. Ее штаб-квартира в Санкт-Петербурге регулярно посещается иностранными и международными делегациями, представители ассамблеи часто выезжают за рубеж, принимая участие в различных конференциях и сессиях международных организаций. Кстати, в тот невыносимо тяжкий для Национального собрания период, когда ПА ОБСЕ не признавала его полномочий, представители официального Минска именно под крышей делегаций МПА принимали участие практически во всех ее мероприятиях, где возвышали голос в защиту своих попранных прав.
Еще один любопытный штришок к портрету ассамблеи: с момента основания ее бессменно возглавляют представители Российской Федерации: сначала Руслан Хасбулатов, затем Владимир Шумейко, Егор Строев, и ныне — Сергей Миронов. Такая вот демократия…
Таким образом, из вышеизложенного с очевидностью следует, что существование подобной структуры является довольно бессмысленным. Понятно, что сами депутаты так не считают: еще бы, несколько раз в год за государственный счет прокатиться в Санкт-Петербург, а то и куда подальше, поучаствовать в многочисленных приемах — кто от этого добровольно откажется?
Более того, одной МПА им показалось мало, и в 1996 году был создан так называемый Межпарламентский комитет (МПК) Таможенного союза, в который входили тогда Беларусь, Казахстан, Киргизия и Россия. Позднее к ним добавился Таджикистан, сам союз был преобразован в Евро-Азиатское экономическое сообщество, затем подключился Узбекистан, а МПК, тоже расширившись, продолжает успешно существовать. Как вы думаете, чем он занимается? Правильно, разрабатывает модельное законодательство. Причем стоит особо отметить, что его мероприятия проходят одновременно и в том же месте, то есть в Таврическом дворце, что и заседания МПА. Мало того, и участвуют в них преимущественно одни и те же люди! Утром, скажем, примут один какой-нибудь кодекс для десяти стран, а после обеда — другой, но уже только для шести избранных.
Теперь вот к ним добавится Парламентская ассамблея ОДКБ, в результате чего количество межпарламентских структур на необъятных просторах СНГ достигнет трех. Интересно, что по своему составу ОДКБ отличается от ЕврАзЭС лишь наличием в ней Армении. Так что параллельно с «десяткой» и «шестеркой» будет собираться еще и «семерка». Причем «модельные» законы будут везде разные, так как разные модели. Конечно, все эти документы потом будут отправлены в урну, но ведь главное — быть при деле.
Имеется, правда, подозрение, что помимо жажды деятельности при создании ПА ОДКБ не последнюю роль сыграла еще и определенная карьерная неудовлетворенность спикера Госдумы. Действительно, коллега по Федеральному собранию России руководит МПА, а он, более приближенный к телу, чем хуже?
Вообще, похоже, на постсоветском пространстве начался прямо-таки бум по сотворению подобных структур. Так называемое СНГ-2, или «Содружество непризнанных государств» — Абхазия, Южная Осетия и Приднестровье, создали свою Межпарламентскую ассамблею государств — участников Сообщества «За демократию и права народов». А белорусские депутаты уже приступили к реализации гораздо более масштабного и амбициозного проекта — собственной инициативы о создании Межпарламентской ассамблеи стран Движения неприсоединения (ДН). Пару недель назад председатель Совета Республики Национального собрания Геннадий Новицкий сообщил, что уже подготовлено соответствующее обращение к странам — участницам ДН.
Вот где открываются захватывающие дух перспективы! 120 стран, причем ни одной с загнивающего Запада, все самобытные, некоторые вообще лишь еле-еле затронуты цивилизацией, за которой, как известно, нашему народу идти незачем: Верхняя Вольта, Руанда, Эритрея, Мьянма, Гондурас!
Чего не сделаешь, когда в приличные места не пускают, а работать чертовски хочется.