Триумфальный тупик и рождение нового мира
Посвящается Владимиру Щербову
В нынешнем году ООН отмечает свой 60-летний юбилей, который, безусловно, станет крупным событием в мировой политике и дипломатии. В сентябре 2005 г. лидеры большинства государств современного мира приедут в Нью-Йорк, чтобы обсудить проблемы реформирования этой организации и попытаться определить ее роль на ближайший период.
По мнению экспертов, если нынешний проект реформы удастся утвердить и реализовать, он станет крупнейшей трансформацией организации за всю историю ее существования. Современный план реформы ООН рожден по инициативе и при активном участии ее нынешнего генерального секретаря Кофи Аннана — на фоне небывалого кризиса организации.
Итак, для реформы назрел момент, и среди государств-членов ООН имеется понимание, что изменения не только необходимы, но и возможны. Реформаторские предложения отражают нынешние реалии и вызовы, стоящие перед мировым сообществом.
Ситуация, однако, осложняется тем, что экспертам так и не удалось сформулировать четкие приоритеты реформы. Принимая во внимание, что до саммита остается сравнительно небольшой период, за который необходимо достичь консенсуса по основным положениям документа, а также учитывая, что лидеры стран-членов ООН будут иметь чрезвычайно ограниченное время на предстоящем саммите, чтобы вникнуть в смысл всей реформаторской концепции, можно утверждать, что «прорыв» маловероятен. Рекомендации общего плана, касающиеся институциональной реформы ООН, могут оттенить предложения в остальных областях и тем самым снизить шансы на успех всего начинания.
Большинство экспертов, занимающихся проблемами реформы ООН, понимают и открыто говорят о том, что успех реформы во многом зависит от отношения США к Объединенным Нациям, которое на протяжении последних десятилетий было довольно критичным. Вместе с тем, можно с полным основанием говорить о том, что США делают довольно много для поддержки роли ООН как ключевого игрока в мировой политике. США продолжают говорить о том, что ООН должна делать больше для выполнения своих уставных обязательств по продвижению свободы в современном мире и поддержанию международного мира и безопасности.
Проект реформы ООН выносится на рассмотрение международного сообщества в период, когда у всех еще свежи воспоминания о дипломатическом кризисе в Совете Безопасности ООН из-за проблемы военного вмешательства в Ирак. Иракская операция была проведена США на фоне открытого пренебрежения положениями Устава ООН. В итоге события вокруг Ирака спровоцировали волну недовольства прежде всего среди развивающихся стран, которые отрыто стали говорить о том, что ООН не способна далее выполнять своих функции «коллективного менеджера» международного мира и безопасности в условиях, когда единственная супердержава в мире — США — играет доминирующую роль. Несколько последних крупных скандалов, связанных с махинациями в рамках миротворческой и гуманитарной деятельности ООН, в том числе в Ираке, и вовсе поставили вопрос о целесообразности дальнейшего существования этого «дитя победы во Второй мировой войне».
Таким образом, три основные вопроса возникают естественным путем: действительно ли сейчас наиболее подходящий момент для реформы; если да, то какие аспекты реформы могут быть реализованы на практике с наибольшей вероятностью; будет ли роль США в процессе реформы конструктивной?
Сегодня некоторые эксперты-международники говорят о том, что момент для представления программы реформ выбран неудачно. 2005 год — не время для начала реформ. О причинах таких утверждений уже было сказано выше. Репутация Генерального секретаря Кофи Аннана как генератора реформ серьезно подорвана скандалом вокруг участия его сына в реализации иракской гуманитарной программы ООН «Нефть в обмен на продовольствие». Воспоминания об иракском кризисе и полной неспособности ООН его преодолеть превратились в постоянный мотив мирового политического дискурса.
С другой стороны, для многих очевидно, что сохранение status quo организации может иметь еще более негативные последствия — особенно если учесть, что дискуссия и напряженная работа экспертов вокруг проблем реформы, например, Совбеза ООН и Комиссии ООН по правам человека ведется уже десятилетиями и стала предметом колких шуток специалистов.
Кроме того, инициативы команды Кофи Аннана — не единственные источники реформаторской мысли. В 2004 году достаточно основательные предложения выдвинула группа высокого уровня, созданная для анализа угроз, вызовов и изменений в современном мире. Усилия этой группы были дополнены аналитическим докладом о выполнении целей тысячелетия, принятых ООН на саммите 2000 года. Вместе они составили основу для целостного документа, который Кофи Аннан намерен вынести на рассмотрение глав государств на саммите в сентябре. Ключевая идея всего плана реформы ООН — «пакетный процесс», предполагающий, что ООН начнет работу над реформой одновременно по трем ключевым направлениям своей деятельности: освобождение от нищеты; освобождение от страха; обеспечение свободы выбора достойных условий жизни.
В плане продолжения борьбы с нищетой проект реформы предполагает три главные меры: (1) обеспечение поддержки развитыми странами развивающихся государств за счет направления 0,7% своих ВВП на цели развития; (2) завершение международного раунда переговоров, который позволил бы размещать товары развивающихся стран на мировых рынках без налогов и квот; (3) учреждение фонда в 1 млрд. долларов на помощь жертвам внезапных и мощных катастроф.
В области освобождения от страха в основе предложений генерального секретаря лежит «хорошо забытая» идея коллективной безопасности, при которой угроза одному государству рассматривается как коллективная угроза всем. В этом ключе приоритетными названы несколько областей: выполнение конвенции по борьбе с международным терроризмом, которая сегодня — впервые за всю историю ООН — основана на согласованном всеми странами юридическом определении актов терроризма; выполнение конвенции по борьбе с ядерным терроризмом; учреждение под эгидой ООН специальной комиссии по поддержанию мира, которая будет осуществлять помощь государствам в процессе постконфликтной реабилитации и перехода к мирному строительству.
В сфере обеспечения условий для достойной жизни в пакете реформ акцент сделан на следующих направлениях: легитимация принципа «ответственности за защиту» так называемой «гуманитарной интервенции», которая откроет возможности международного вмешательства в случаях проявления геноцида, этнических чисток и преступлений против человечности; выполнение всех договоров, касающихся защиты гражданских лиц; создание специального фонда демократии, который будет действовать под эгидой ООН для оказания финансовой и технической поддержки государствам, избравшим демократический путь развития.
Очевидно, что все предложенные направления отражают нынешние вызовы и проблемы, с которыми сталкивается международное сообщество. Однако вынесение такого значительного количества рекомендаций может оказаться решением, чрезвычайно сложным с точки зрения реализации на практике. Иными словами, это рискованная стратегия реформирования. Заявление Кофи Аннана о том, что все предложенные пункты являются в равной степени важными и достижимыми, а также отсутствие четко выраженных приоритетов делает возможности прорыва в процессе реформы менее реальными.
Дополнительная серьезная проблема заключается в том, что рекомендации, касающиеся институциональной реформы ООН, могут оттеснить все остальные предложения. В свою очередь, отсутствие прогресса в институциональной реформе способно серьезно подорвать энтузиазм реформ и, в конечном счете, свести к нулю прогресс в других областях.
Кофи Аннан предложил, чтобы нынешняя структура основных органов ООН была изменена и базировалась на трех (вместо пяти, существующих на нынешнем этапе) структурах, или «советах», в сферу ответственности которых входили бы соответственно:
1. Вопросы международного мира и безопасности (сегодня ими занимается Совет Безопасности).
2. Экономические и социальные вопросы (сегодня ими занимается Экономический и Социальный Совет).
3. Права человека (сегодня данный вопрос входит в компетенцию Экономического и Социального Совета (Комиссии по правам человека), но его предложено выделить в отдельную институциональную структуру).
Несмотря на то, что две из трех предложенных структур уже существуют, имеются грандиозные проекты по их реформе.
Два предложения по реформе касаются Совбеза, и оба они достаточно противоречивы. В частности, Генеральный секретарь ООН предложил, чтобы до сентябрьского саммита государства-члены Объединенных Наций приняли решение в отношении одного из двух ранее предложенных вариантов расширения состава СБ.
Вариант #1 предусматривает введение шести новых постоянных членов (сегодня их пять — Россия, Китай, Франция, Великобритания, США). Нынешние пять членов обладают правом вето, предполагаемые новые шесть членов такого права иметь не будут. Кроме того, предусматривается расширение непостоянного состава Совета на три новые места (сегодня в Совете Безопасности 10 непостоянных мест; они заполняются на основе итогов голосования в Генеральной Ассамблее сроком на 2 года). Таким образом, Совет Безопасности будет состоять из 24 членов вместо действующих сегодня 15.
Вариант #2 предполагает, что количество и состав постоянных членов останется неизменным, но при этом создается новая категория из восьми членов, избираемых на 4 года, и дополнительно одного места непостоянного члена. Таким образом, при выборе данного варианта СБ будет состоять из 24 участников, но избираться они будут по более сложной формуле (8 участников на 4 года и 11 участников на 2 года).
Кроме того, новому составу СБ предлагается принять резолюцию, которая будет определять принципы, по которым Совет будет принимать решение о санкционировании использования военной силы против какой-либо страны или группы стран. Эти принципы, по мнению Кофи Аннана, позволят сделать процесс принятия решения Советом Безопасности более транспарентным для международного сообщества. В качестве варианта предлагаются следующие принципы: собственно цель применения силы, серьезность угрозы, исчерпаны ли иные средства достижения мира, пропорциональность в использовании силы и возможности достижения успеха за счет принятия решения о применении силы.
Совет по правам человека заменит ныне действующую Комиссию ООН по правам человека. Резкое снижение авторитета и профессионализма последней поставили под серьезное сомнение эффективность принимаемых Комиссией решений. Предлагаемый Совет будет гораздо меньше по составу, который предполагается определять по критериям выполнения страной обязательств в области прав человека и итогам выборов большинством в две трети голосов из членского состава Генеральной Ассамблеи ООН.
На нынешнем этапе по всем предложениям проводятся активные консультации на уровне экспертов в Генеральной Ассамблее, по итогам которых в июне планируется принять проект так называемого «заключительного документа», который и составит основу для финального документа сентябрьского саммита ООН. Пока, впрочем, не ясно, будет ли достигнут консенсус по ключевым вопросам институциональной реформы, которые перечислены выше. Кроме того, нет ясности и в отношении позиции тех стран, которые останутся «на периферии» и по различным причинам не смогут отвоевать себе порцию «реформаторского пирога». Как «неудачники» поведут себя, какова будет степень их поддержки ООН — это сегодня большой вопрос.
Наиболее важная и часто обсуждаемая проблема в контексте реформы ООН — позиция США. Безусловно, успех реформы ООН во многом зависит от того, как поведет себя администрация Джорджа Буша в процессе подготовки и принятия документов сентябрьского саммита. Несмотря на общепринятое мнение о том, что США весьма критически настроены по отношению к Организации и даже хотят ее ликвидации, общественное мнение в самих США демонстрирует иные взгляды и в опросах выражает высокую степень поддержки ООН как одного из ключевых игроков в современной мировой политике. И социологические замеры показывают, что американцы поддерживают реформу ООН в целом и расширение Совета Безопасности в частности.
На официальном уровне США уже энергично поддержали некоторые рекомендации К. Аннана. В частности, это касается идеи создания Фонда демократии. Многие эксперты не без оснований полагают, что данный Фонд специально планировался «под США», поскольку администрация Буша объявила расширение и поддержку демократии в качестве основной цели своей политики. Администрация уже запросила у Конгресса США 10 миллионов долларов для «запуска» фонда.
США также заявили о поддержке создания Комиссии по поддержанию мира под эгидой ООН, оговорив, правда, свою поддержку тремя условиями: (1) Комиссия будет действовать под эгидой Совета Безопасности ООН; (2) в ее состав войдут только государства, участвующие в миротворческих операциях; (3) создание Комиссии не повлечет новых финансовых обязательств.
Поскольку сегодня существуют открытые трения между Японией и Китаем, Бразилией и Аргентиной и другими странами относительно перспектив реформы Совбеза, многие эксперты полагают, что США будет воздерживаться от артикуляции четкой позиции по данному вопросу. Вашингтон периодически высказывает вслух подозрения о том, что реформа Совета касается больше перспектив придания большего веса той или иной стране, нежели действительного повышения эффективности работы этого органа. Рациональность такой позиции сложно поставить под сомнение. Довольно сложно предположить, что СБ в составе 24 участников сможет быстрее и эффективнее достичь согласия по вопросам санкционирования применения силы (как, например, в случае с Ираком), чем это делал (или оказывался неспособным сделать) нынешний состав Совета из 15 членов.
Подходы США по проблеме создания Совета по правам человека не менее сложны. Официальный Вашингтон, безусловно, выступает за создание более эффективного органа по защите прав человека, чем действующая ныне Комиссия, которая неоднократно подвергалась острой критике высокопоставленных американских чиновников. Вместе с тем, вряд ли Соединенные Штаты будут приветствовать такой критерий членства в новом Совете, как подписание правозащитных конвенций ООН. На нынешнем этапе США не являются участником целого ряда таких конвенций.
Имеется и категория рекомендаций, которые США активно отказываются поддерживать. Это, в частности, касается предложения о направлении 0,7% ВВП на поддержку развивающихся стран. Подходы США по оказанию иностранной помощи ужесточились при администрации Джорджа Буша, и у экспертов есть серьезные основания полагать, что официальный Вашингтон скорее будет склонен оказывать помощь через национальные структуры иностранной помощи, чем направлять деньги на счета международных организаций, в том числе ООН. Кроме того, американские чиновники будут настаивать, чтобы развивающиеся страны самостоятельно — до прихода помощи США — решали собственные проблемы за счет построения правовых обществ, стимулирования частного сектора, инвестиций и торговли.
Активно возражают Соединенные Штаты и против легитимации каких-либо критериев, которые бы определяли целесообразность использования военной силы. Официальный Вашингтон довольно категорично настроен против мер, которые бы серьезно ограничивали собственно американский маневр в принятии подобного рода решений или, наоборот, принуждали США предпринимать какие-либо нежелательные акции. В этой связи рекомендация Кофи Аннана об обязательности коллективной санкции превентивного использования силы вызывает особое раздражение американцев.
Аналитики называют два основные фактора, которые будут влиять на формирование окончательной американской позиции по всем предложенным аспектам реформы.
Первым является мнение специальной комиссии по проблемам реформы ООН, учрежденной Конгрессом и состоящей из представителей двух партий — республиканцев и демократов. Комиссия в целом уже пришла к выводу о том, что реформа необходима. Однако члены комиссии оценивают реформу с точки зрения американских интересов, акцентируя внимание на мерах по совершенствованию борьбы с международным терроризмом, повышению степени транспарентности организации и ее подотчетности. Кроме того, очевидно, что предстоящий доклад комиссии Волкера по проблемам скандала вокруг программы «Нефть в обмен на продовольствие» также окажет серьезное влияние на формирование американских установок в отношении реформы ООН.
Второй фактор связан с судьбой нынешней кандидатуры Джона Болтона на должность нового представителя США при ООН. Несмотря на недавнюю поддержку, которую высказал в адрес Болтона лично вице-президент Дик Чейни, перспективы его утверждения в Конгрессе остаются туманными. После шумихи, поднятой республиканцами в Сенате, создана беспрецедентная комиссия, в функции которой входит опрос людей, с которыми в прошлом тесно работал Болтон в области внешней разведки и по вопросам нераспространения ядерного оружия. Комиссия должна проверить слухи о том, что Болтон запугивал аналитиков из разведки, угрожал подчиненным, преувеличивал значимость оценок о возможностях Кубы и Сирии по получению доступа к опасным видам оружия.
Изложенные выше детали развития ситуации вокруг реформы ООН не должны, однако, отвлекать внимания от главного. Речь идет не просто о реформе Организации. На наших глазах предпринимается попытка изменить общую палитру мировых отношений. Сегодня, в год шестидесятилетия окончания войны, движущие мотивы для изменения системы послевоенного мироустройства, навязанного миру государствами-победителями во Второй мировой войне, гораздо более сильны, чем это было даже десять лет назад. Будет ли достаточно энтузиазма мирового сообщества для решения этой задачи или потребуется новый масштабный кризис, который станет катализатором нового витка истории человечества? Ответ на этот вопрос в некоторой степени даст предстоящий саммит ООН.
Мой личный опыт работы в Объединенных Нациях дает мне некоторые основания полагать, что выполнить намеченные генеральным секретарем задачи будет чрезвычайно сложно. Я лично принимал участие в работе группы по реформе Совета Безопасности и видел, насколько велики различия и трения между отдельными странами и группами государств и насколько существенно противостояние переменам со стороны нынешних постоянных членов СБ, не желающих терять завоеванных позиций. Их коллективное сопротивление реформам чрезвычайно велико, хотя, конечно, каждая из стран понимает, что мир изменился, что время диктует новые подходы.
Рассуждая о перспективах перемен в ООН, можно также вспомнить о том, что Беларусь, имевшая пусть декоративный, но все-таки статус члена ООН с 1945 года, на 60-летнем рубеже своего членства оказалась маргинализованным участником этой крупнейшей международной организации. Это — одно из печальных следствий системного кризиса внешней политики авторитарного режима Александра Лукашенко. На протяжении всех последних лет Беларусь последовательно утратила свои позиции в ООН (см. очерк «Как мы потеряли ООН»). Нам оказались чужды глобальные проблемы, а международное сообщество в лице ООН так и не смогло увидеть Беларусь в качестве полноценного и достойного участника.
Кроме того, реформа ООН и создание новых структур по проблематике прав человека и поддержанию демократии не сулит режиму Александра Лукашенко радужных перспектив. Права человека систематически нарушаются в Беларуси, а о демократии представители режима отзываются только с негативными оценочными коннотациями. В этом смысле реформа ООН чрезвычайно важна с точки зрения цивилизованного будущего Беларуси, которое, безусловно, не будет связано с именем Лукашенко и его приспешников.
Юрий Кожуро
09.06.05Другие публикации автора